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제주특별자치도, 국제자유도시로 비상(飛上)해야박재욱의 지금은 자치시대
박재욱  |  jopark@silla.ac.kr
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승인 2011.11.01  13:13:09
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▲ 박재욱 신라대 교수
제주특별자치도! 아직도 많은 사람들에게 생소하거나 이해가 어려운 표현이다. 제주특별자치도는 2006년에 제정된 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’(이하 제주특별자치도특별법)에 의거해 신설됐다. 하지만 사실 제주도와 관련된 특별법은 이미 1991년에 제정된 ‘제주도개발특별법’이 있었다.

이 법에 의거하여 1990년대 이후 제주도는 지리적 특수성을 활용하여 타 지역과 차별화된 제도를 시행할 수 있는 근거를 마련한 바 있다. 98년 9월에는 김대중 대통령이 제주도 순방 연설에서 제주도를 21세기 동북아 거점도시가 될 수 있도록 만들겠다는 계획을 발표하였으며, 이듬해인 99년 9월 미국의 국제적 컨설팅회사인 존스랑 라살르사를 용역사로 지정하여 제주도 국제자유도시 개발 타당성 조사 및 기본계획 수립을 위한 용역연구를 시행하기도 했다.

이러한 용역연구 등을 기초로 2001년 11월 ‘제주국제자유도시기본계획’을 확정하였고, 2002년 1월 ‘제주국제자유도시특별법’이 공포되어 동년 4월에 시행되었으며, 그리고 같은 해 5월 제주국제자유도시개발센터(JDC)가 창립되기도 했다. 이는 제주도를 본토와 격리된 섬 지역으로서 차별화된 정책 시행의 최적지로 인식한 정부 당국의 정책적 의지가 반영된 것이며, 관광·투자·교육·환경 등 주요 분야에 지역의 잠재력을 극대화하여 세계와 경쟁할 수 있는 제주국제자유도시를 추진하고자 한 것이었다.

그러나 이처럼 전국적․획일적 기준에서 벗어나 독자적인 제주개발 모델을 정립하는 노력을 기울여 왔지만 뚜렷한 성과를 거두었다고 보기는 어려웠다. 때문에 이러한 문제점을 극복하고자 참여정부 시절인 2006년 1월 지방자치법 제22차 개정을 통해 기존 제주도를 폐지하고 제주특별자치도를 설치할 수 있도록 지방자치단체 종류에 특별자치도를 신설하고, 앞서 언급한 바대로 2006년 2월에 법률 제7849호로 제주특별자치도 특별법을 새로 제정함과 동시에 기존 ‘제주국제자유도시특별법’은 2006년 2월 21일자로 폐지되었다.

제주특별자치도 특별법이 제정되면서 제주특별자치도는 광역자치단체로서의 특수한 지위를 부여받았다. 법안의 주요 골자는 중앙정부의 직할 하에 제주특별자치도를 설치하고 중앙행정기관의 권한을 단계적으로 이양하며, 지방의회 및 집행기관구성의 특례, 자치조직권의 특례, 조례의 제정 및 개폐청구에 관한 특례, 주민투표에 관한 특례, 자치경찰제(도에는 자치경찰단을, 행정시에는 자치경찰대를 둔다), 주민소환제 실시(최초), 교육자치제 강화, 자치재정권의 강화(2007년부터 재정부족액을 따로 산정하지 않고 보통교부세 재원의 3%를 정액으로 교부받음), 행정시 설치, 행정규제완화 등에서 특수지위가 주어졌다. 뿐만 아니라 제주특별자치도는 제주특별자치도 특별법의 규정에 의거하여 제주특별자치도 발전과 관계가 있는 사업을 위해 도의회의 의결을 거쳐 외채 발행 및 지방채 발행한도액 범위를 초과한 지방채를 발행할 수도 있게 되었다.

무엇보다 제주특별자치도 특별법 제정의 목적은 법률에 명시된 바대로 제주도의 지역·역사·인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방 분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성함으로써 국가발전에 이바지함을 목적으로 한다. 즉, 제주국제자유도시는 특정산업의 육성을 위해서 관련 규제의 적용을 배제시키는 단순기능 형태의 자유지역이 아니라 관광·휴양·비즈니스·첨단지식산업 등이 종합된 복합기능 형태의 자유지역으로 개발함을 목적으로 하고 있다.

그러나 현실적으로 부딪치는 문제점도 적지 않았다. 2002년부터 국제자유도시를 추진하여 왔음에도 불구하고 제도적 기반, 정부 지원, 자치역량 등의 미흡으로 추진과정상 한계를 보이고 있으며, 특히 당초 약속한 중앙정부의 권한 이양이 상당히 지연되고 있다. 이는 특별법 제정 당시에 정부가 내세웠던 원래의 취지와 정책 의지가 정권 교체 등에 의한 변수로 말미암아 대폭 후퇴하였기 때문이다. 이를 바로잡기 위해 정부는 추후 2단계, 3단계 이양을 통해 명실상부한 특별자치도가 될 수 있도록 과감하게 노력할 필요가 있다.

둘째, 권한 이양의 지연에 따른 당연한 결과로서 제주특별자치도가 동아시아 주요지역에 비해 세제·가격·접근성 등에 있어 경쟁력이 취약하고, 국내 경제자유구역, 기업도시, 지역특구 등에 비해서도 비교우위의 경쟁력을 갖지 못함으로써 명실상부한 국제자유도시로서의 기틀을 세우지 못하고 있는 실정이다.

셋째, 최초 계획은 제주도를 복합기능 국제자유도시로 개발하는 것이었으나 개발 과정에서 관광중심의 단순기능 자유도시로 한정될 우려가 높아지고 있으며, 개발사업 추진 재원의 부족 등으로 개발센터(JDC)의 가시적인 성과가 미흡하다는 평가도 나오고 있다. 그리고 추진주체의 취약성으로 여러 가지 문제점을 노정하고 있는데, 특히 JDC와 제주특별자치도청 간의 업무 중복, 권한의 분산, 예산 인력의 중복 등이 노정되고 있다는 지적도 있다.

향후 제주특별자치도 발전을 위한 필요조건과 정책적 과제는 무엇일까. 우선, 국제자유도시로서 발돋움하기 위해서는 발전전략의 추진과정에서 유연한 단계적 발전 추진방안과 강력한 리더십이 요구된다. 이와 관련하여 싱가포르·홍콩 등이 물류기능이라는 강점을 바탕으로 중계무역에서 금융·생산기능으로 확장하여 국제자유무역도시로 성장한 사례를 참조할 필요가 있을 것이다.

제주특별자치도의 경우 국제자유도시의 제도적 틀은 마련하였지만 미약한 추진주체와 자주재원의 부족 등으로 예상했던 성과를 얻지 못하고 있으므로, 지역의 경쟁력을 제고시키기 위해서는 다른 국제자유도시와 같이 국가적 차원에서의 전략적 뒷받침이 있어야 할 것이다.

둘째, 홍콩·싱가포르 등 국제자유도시와 경쟁하기 위해서는 과감한 규제완화 및 파격적인 인센티브 제공이 필요하다. 홍콩·싱가포르·두바이는 과거 경쟁력 제고를 위한 제도 마련 및 인센티브 제공 등으로 경쟁력을 확보한 바 있다. 제주특별자치도의 경우, 입주조건·인센티브 등 투자 여건이 중국·두바이 등 경쟁국에 비해 아직도 미흡하며, 복잡한 인·허가 절차나 미흡한 규제완화가 걸림돌로 작용하고 있다. 예를 들어 외국영리법인에 의한 병원설립 인허가의 경우, 보건복지부 승인→ 보건의료정책심의위원회 심의 → 제주특별자치도지사의 허가 방식으로서 중앙정부의 승인과 심의가 엄격히 적용되고 있다. 이외에도 영리법인의 외국학교 설립, 잉여금 해외송금 허용 등도 쉽지 않은 절차와 승인이 요구된다.

셋째, 글로벌 국제자유도시로 성장하기 위해서는 글로벌 및 광역권 연계발전 전략이 적극적으로 추진되어야 한다. 현재 홍콩의 경우는 지속적으로 주변지역과의 연계를 강화하면서 글로벌 전략거점 형성을 시도하고 있다. 즉, 홍콩권의 핵심지역인 홍콩과 마카오, 광뚱성의 경제통합을 더욱 가속화하고, 글로벌 전략적 거점 형성과 범주강 광역경제권 형성을 위한 제도 정비 및 인프라 구축에 박차를 가하고 있다. 이러한 흐름 속에서 제주특별자치도는 향후 중국을 배후지로 한 역외국제금융센터 설립 추진도 검토할 필요가 있을 것이다. 대형 제조업체가 없는 제주의 경우 인구 13억의 중국 시장을 배후지로 하여 상하이와 홍콩에서 흡수하지 못하는 금융수요를 충당할 발전계획을 구상할 필요가 있다. 싱가포르의 경우도 아세안(ASEAN)과 더불어 원거리에 위치한 인도나 중동 지역의 금융 창구 역할을 계획하고 있다. 이미 주변지역에 경제활동을 원활히 할 수 있는 경제 환경이 잘 갖추어진 지역(도쿄·오사카·서울·상하이 등)이 많기 때문에 경쟁지역에 비해 보다 획기적인 인센티브와 제도를 갖추어야만 성공할 수 있다는 점을 명심할 필요가 있다. 상대적으로 홍콩·싱가포르·두바이·푸동의 경우는 경제활동이 부적절한 주변지역의 경제환경을 통해 반사이익을 얻었다고 할 수 있다.

끝으로 제주특별자치도는 국제자유도시로의 성공을 통해 한국형 자유시장 경제모델을 창출할 수 있는 정책적 효과도 고려되어야 한다. 경제활동과 조세, 토지․노동․자본에 대한 규제를 근본적으로 재설계해 영국이나 홍콩처럼 획기적인 자유시장 경제시스템을 주도적․시범적으로 도입할 필요가 있으며, 이를 위해서는 경제․문화적으로 타 지역과 독립적이며, 단일 광역자치체제라는 이점을 바탕으로 효율적으로 행정시스템을 활용하는 데 진력을 기울여야 할 것이다.

☞박재욱은?=부산출생. 연세대 정외과를 나와 동대학원 정치학과에서 박사학위를 받았다. 경남대 극동문제연구소 책임연구원을 거쳐 신라대 기획처장을 역임하고, 행정학과 교수로 재직 중이다. 한국지방정치학회 회장, 21세기 정치학회 부회장을 맡고 있다. 또 한국정책과학학회 대외협력위원회 위원장, 대통령직속 지역발전위원회 전문위원으로도 활동 중이다.

 

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