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기초협의회가 만든 특별법의 시안김승석의 [제주개발법제사(5)] 제주개발특별법의 제정 배경
김승석 변호사  |  duta8@nate.com
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승인 2020.05.11  09:06:35
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‘법제기초소위원회’(위원장 변호사 김승석)는 지방언론에 나타난 여론의 동정과 도내 각 기관·단체의 의견을 토대로 조문 작성에 들어가 1991년 5월 20일 8장 52조 부칙으로 구성된 「제주도개발특별법」 시안(試案)을 작성하였다.

이 시안은 정부(건설부)의 시안에 비해 목적의 구체화, 도민의 개발사업 참여 시의 지원, 종합개발계획수립에 관한 도의회의 권한 인정 등을 신설함으로써 진일보했다는 평가도 있었으나, 여전히 인·허가 절차의 간소화, 용도지역의 행위 제한 배제 등의 독소 조항이 그대로 존치되어 있어서 어느 정도의 도민 반발은 예상했지만 기초협의회는 모조리 경을 쳐야만 했다.

마침내 6월 7일 제주도내 재야단체들이 특별법 제지 대책위원회를 구성하여 반대운동을 조직화하기로 했고, 6월 8일에는 최초로 특별법 반대시위가 발생하였다.

이에 따라 ‘법제기초소위’는 1차 산업 종사자들을 비롯한 도민들의 의견을 수렴하면서 쟁점 조항들에 대한 수정 작업에 착수하여 개인 사업시행자에까지 확대했던 토지수용 조항을 삭제하고 1차 산업의 진흥 내용을 명시하고, 지하수의 보호·관리 및 특별경관지역 조항을 신설하는 한편, 인·허가절차의 간소화에 대한 의제처리의 대상을 대폭 축소하는 등으로 보완을 거쳐 6월 13일 8장 52조 부칙으로 구성된 「제주도개발특별법」 수정안을 공개하였다.

수정안은 그 시안에 비해서 다음과 같은 내용상의 변화를 보여 준다. ① 개발제한구역에서의 행위 제한을 완화하였고(제20조 제2항), ② 환경보전을 강화하는 내용, 즉 특별관리지구의 지정(제32조), 환경영향평가 외의 경관영향평가(제33조), 지하수의 보고 및 관리(제34조) 규정 등을 신설하였고, ③ 1차 산업의 보호·육성을 위한 내용, 즉 농·축수산업의 진흥계획(제42조), 농어촌 소득원 개발 기본방침(제43조) 규정 등을 마련하였고, ④ 제주도의회의 동의·승인을 강화하는 여러 조항들, 즉 종합계획의 결정 및 변경(제9조), 절대 및 상대보전지역의 승인(제29, 30조), 보존자원 지정의 동의(제31조), 지역개발채권의 발행 동의(제37조), 종합개발계획심의회 5명의 선출권(제49조) 등을 부여하여 도의회의 권한을 강화하였다.

그러나 이 수정안에도 토지소유자에 대한 개발촉구 조항, 인·허가절차 간소화 조항, 선매권 조항 등이 그대로 존치하고 있는데다 협의매수에 불응하는 토지소유자는 2년 이하의 징역이나 1천만 원 이하의 벌금에 처하도록 하는 벌칙 조항을 넣고 있어 도민들의 반발이 거세였다. 이 점을 감안하여 특별법 기초협의회는 수정안의 보완작업을 계속하여 선매권(제21조), 사업시행자의 토지매도에 대한 조세면제(제22조), 토지소유자에 대한 개발촉구(제23조), 부칙 제2조의 특별법과 제2차 제주도 종합개발계획의 연계 조항 등 5개 독소 조항을 삭제하였다.

제주신문은 6월 20일 특별법에 대한 여론조사 결과를 발표했는데, 응답자 1035명 중 특별법 제정이 ‘당장 필요하다’는 30%, ‘당장 필요하지 않다’는 37%, ‘당장 필요없지만 앞으로 필요하다’는 24%, ‘앞으로도 필요 없다’는 8%로 나타나 응답자의 70%가 특별법 제정의 시의성에 반대하는 것으로 밝혀졌다.

또 같은 날 실시된 제주도의회 의원 선거에서 특별법 제정 반대를 공약으로 내세운 무소속후보들이 9명(도의원 정수는 17명)이나 당선됨으로써 민의의 향방이 제정 반대로 기울자 제주도 출신 민자당 소속 국회의원 3명은 공청회를 다시 개최하여 도민의견을 수렴함과 아울러 도의회와도 협조하여 폭넓은 공감대가 형성된 다음에 추진하기로 하기로 추진 속도를 늦추었다.

6월 26일에는 제주도 주최로 특별법 기초협의회 시안에 대한 공개토론회가 1000여 명이 참석한 가운데 개최되었다. 토론이 끝난 후 일반인들에게 의견 진술의 기회가 부여되었는데 46명의 의견은 특별법 제정을 유보하거나 시안 내용을 대폭 수정해야 한다고 주장하였다.

   
▲ 김승석 변호사

6월 28일에는 국무총리행정조정실장 주재로 제주도 종합개발지원위원회가 열렸는데, 이 석상에서 홍영기 지사가 특별법 제정 추진 상황을 보고하면서 도민 여론을 왜곡한 것이 문제가 되어 제정 반대의 여론은 더 들끓기 시작했다.

이 회의에서 얻은 소득이 전혀 없다고 할 수도 없다. 특별법 기초협의회 수정안 중에서 자연환경보전 및 1차 산업 보호·육성의 필요성을 수렴하여 앞으로 성안할 정부 시안에 반영키로 하고, 또 개발제한구역내의 행위 제한 완화, 영리사업 허가의 특례, 국가보조의 차등 지원 등 타 지역과의 형평성 문제가 있는 사항은 관계 부처와 제주도 간의 타당성 여부를 재검토하는 것으로 결론을 맺었다. <다음편으로 이어집니다.>

☞김승석은? = 현재 제주불교신문 편집인이면서 변호사를 하고 있다. 인터넷신문 '제주의 소리' 발행인 겸 대표, 제주도 정무부지사를 역임했다. 저서로는 대한문학 제53호 신인문학상을 받은 '나 홀로 명상'(2009년, 불광출판) 수상집이 있다.

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