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사회교육법과 제주사회
주민자치위원회는 '주민자치'를 보장했는가?[제주특별법, 어디로 가야 하나(2)] 주민자치위원회와 주민자치회
조시중 객원논설위원  |  joe-michael@hanmail.net
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승인 2020.05.19  09:01:49
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  <제이누리>는 지역의 현안에 대해 문제점을 진단해 해법을 제시하는 솔루션 저널리즘(solution journalism)을 추구합니다. ‘제주특별법’은 '제주특별자치도 설치 및 제주국제자유도시 조성을 위한 특별법'의 약칭으로 고도의 자치권과 실질적인 지방분권을 추구하기 위한 제주의 과거와 현재, 미래를 설계하였다고 할 수 있습니다. 그러나 수많은 법률적인 구조적 결함에도 불구하고 주민의 삶에 아무런 영향이 없다면 제대로 작동이 되지 않는 다 할 수 있으며, 극소수의 공무원을 제외한 주민 대부분이 그 내용을 이해할 수 없다면 문제입니다.
  제주특별법은 전문 481개의 조문으로 복잡하게 구성되어 각 조항마다 세밀한 검토가 필요하며 그 문제점에 대한 심층적인 논의가 필요합니다. ‘제주특별법’은 특별법이라 할지라도 헌법이 요구하는 체계적 정당성 원리에 따라야 하며 법률 간에 서로 배치되거나 모순돼서는 안됩니다. 그러한 점에서 ‘제주특별법’을 진단해 진정한 제주의 미래를 설계해 나갈 방향을 제시하고자 하며 독자 여러분의 많은 의견바랍니다./ 편집자 주

   
▲ [사진=구글 이미지]

학술적으로 말하는 '주민자치'는 주민이 스스로 지방자치단체를 설립하고, 지방의원을 선출하여 지방의회(정부)를 조직할 수 있도록 헌법과 지방자치법이 보장하는 지방자치제도다.

영국에서 1835년에 제정된 지방자치법은 '주민들이 원하면(if they so wished)' 군주에게 청원하여 지방자치단체를 설립하고 지방정부를 조직할 수 있도록 허용하였으며, 미국 캘리포니아 주 헌법 제11장 제3조는 주민들 스스로 지방자치헌장을 제정하여 지방자치단체를 설립하고 지방정부를 조직하여 신청할 수 있도록 보장하고 있다.

국내 연구기관에서는 영국의 교구(parishes)를 사례로 제시하였으나 교구는 1894년 지방자치법 개정으로 종교교구와 주민교구(civil parishes)로 분리되어 종교사무를 제외한 자치사무는 주민교구에 이관되었다. 주민교구는 지방의회와 권리능력을 갖추고 자치입법권한과 과세권한을 가진다는 점에서 지방자치단체이다. 일본의 '자치회' 사례를 제시하였으나 지방자치단체의 인가를 받아 설립하는 지역의 임의단체로서 법인격이라는 점에서 비교가 될 수 없다.

'제주특별법' 제45조와 '주민자치센터 설치 운영조례'는 주민자치센터와 주민자치위원회에 대하여 규정하고 있다. 그러나 주민자치위원은 행정시장이 각계의 대표를 위촉하고, 주민자치위원회는 법인격도 없으며 자치권한이 전혀 없다는 점에서 정치적 실체라고 할 수도 없다.

또한 주민자치센터 운영에 대한 '심의' 와 의견 제출은 구속력이 없으며 읍면동장을 보조하는 위치이다. '위원회'라 한다면 의결 권한이 있어야 하는데 그렇지도 못하다. 그러한 점에서 정식 지방자치를 의미하는 '주민자치'와는 크게 다르다.

제주특별법

제45조(주민자치센터의 설치·운영 등)
① 읍.면.동에는 다음 각 호의 사항을 처리하기 위하여 주민자치센터를 설치한다.
1. 주민의 편의와 복지 증진에 관한 사항
2. 주민자치의 강화에 관한 사항
3. 지역공동체의 형성에 관한 사항
② 주민자치센터의 운영에 관한 사항을 심의하기 위하여 주민자치센터 관할구역별로 주민자치위원회를 두되, 각계각층의 주민대표가 고르게 참여하여야 한다.
③ 도지사는 주민자치의 확대 및 효율적인 행정운영을 위하여 다음 각 호에 대하여 운영경비의 일부를 지원할 수 있다. <신설 2016. 5. 29.>
1. 「지방자치법」 제4조의2제4항에 따른 행정리
2. 「지방자치법」 제4조의2제5항에 따른 행정동의 하부 조직
④ 그 밖에 주민자치센터의 설치ㆍ운영, 주민자치위원회의 구성ㆍ운영 및 제3항의 운영경비 지원 등에 필요한 사항은 도조례로 정한다. <개정 2016. 5. 29.>

주민자치위원회와 주민자치회

제주특별자치도의 '주민자치위원회'는 다른 전국의 '주민자치회'에 비하여 다소 차이가 있다. '주민자치위원회'는 '심의'와 '의견제출'인데 비하여 '주민자치회'는 추상적인 '주민화합 및 발전'과 지방자치단체 사무의 '위임' 또는 '위탁'을 위주로 추진되었다. '지방분권법' 제27조 내지 제29조에 '주민자치회'를 규정하여 전국적으로 시행하였고, 이어서 '지방자치법(개정안 제13조의3)'에도 규정하였으나 크게 다를 바 없이 '위임'이라는 단어만 빠졌다.

지방자치분권 및 행정체제개편에 관한 특별법 지방자치법 개정안  

제28조(주민자치회의 기능)
① 제27조에 따라주민자치회가 설치되는 경우
관계 법령, 조례 또는 규칙으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 사무의 일부를 주민자치회에 위임
또는 위탁할 수 있다.
② 주민자치회는 다음 각 호의 업무를 수행한다.
1. 주민자치회 구역 내의 주민화합 및 발전을 위한 사항
2. 지방자치단체가 위임 또는 위탁하는 사무의 처리에 관한 사항
3. 그 밖에 관계 법령, 조례 또는 규칙으로 위임 또는 위탁한 사항

제13조의3(주민자치회)
⑤ 주민자치회는 다음 각 호의 사무를 수행한다.
1. 주민자치회 구역 내의 주민화합 및 발전, 공동체 형성 등을 위한 사항
2. 읍·면·동의 행정기능 중 주민생활과 밀접한 사무의 협의에 관한 사항
3. 지방자치단체가 위탁하는 사무의 처리에 관한 사항
4. 지역발전과 주민의 복리증진에 관한 사항
5. 그 밖에 관계 법령 또는 조례·규칙으로 위탁한 사항

유럽과 미국의 기초자치단체(시)는 대체로 우리나라의 읍면동이나 리(里)와 비숫한 규모라서 일선 행정기구는 존재하지 않는다. 반면에 우리나라는 '시군구'가 광역화되어 읍면동은 필수적이며 법령이 위임하는 의무사무를 수행하여야 한다는 큰 차이점이 있다. 그 사무는 주민의 신분과 재산에 밀접한 사무로 '책임 있는 공무원이 책임 있게 수행'하여야 하며 최종적이어야 한다. 이를 다시 위임하거나 읍면동사무소 폐지를 거론하여서는 아니 된다.

지방자치단체가 주민자치회에 위임 또는 위탁을 할 대상사무는 매우 제한적이다. 또한 위임 또는 위탁하려면 수많은 개별 법령을 모두 개정하여야 하고 사무처리를 위한 새로운 행정조직을 갖추어야 한다. 그러면 읍면동 이외에 다른 행정계층이 설립되어야 하고 주민자치회는 지방자치단체의 지휘감독을 받는 하급단체가 되며 '주민자치'는 상실된다.

그런데도 정부에서는 주민자치회를 운영하면서 주민자치 개념에 대한 이해부족, 주민의 관심부족, 제도의 운영능력 부족, 주민자치조직 미흡 등을 문제점으로 지적하였다. 제도의 부실함을 인정하지 아니하고 주민들을 폄하하였다.

시행착오를 거듭하면서 '협력형/통합형/주민조직형' 모델을 마련하여 전국에서 시범 운영하고 다시 보완하여 추진되고 있으나 '주민자치'와는 거리가 멀다. 그 원인은 정부와 연구기관이 '주민자치'의 의미와 읍면동의 성격을 이해하지 못하였다는데 있다.

실질적인 주민자치

제주특별자치도는 정부의 '주민자치회' 모델을 고민할 필요가 없다. '주민자치위원회'를 운영하면서 주민대표를 지방자치단체의 하급단체로 설정하여서는 아니 되고 그 지위는 지방자치단체와 대등하거나 상향 조정하여야 한다.

 

 

 
▲ 조시중

'주민자치위원회'는 조직과 기능을 강화하여 '심의'가 아닌 '의결'기구로 전환하고, 읍면동장은 주민추천제 혹은 개방형을 확대하거나 더 나아가서는 직선제를 도입할 필요가 있다.

읍면동은 일정한 범위 내에서 자치형태로 접근하면 지방분권과 보충성의 원칙에 가까운 실질적인 '주민자치'를 실현 할 수 있다. 그 방식은 '제주특별법' 제45조와 '주민자치센터 설치 운영 조례'를 개정하면 가능하다. <다음 편으로 이어집니다.>

조시중은? = 제주특별자치도의 사무관으로 장기간 근무하다가 은퇴하였다. 근무 기간 중   KDI 국제정책대학원에서 정책학 석사, 미국 캘리포니아 웨스턴 로-스쿨에서 법학 석사 학위를 취득하였다. 최근에는 제주대학교 대학원에서 법학박사 학위를 취득하였다. 현재는 제이누리 객원 논설위원으로 활동하고 있다.
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