유럽과 미국에서 '토지이용계획(land use planning)' 권한은 지방자치단체가 그의 책임으로 관할구역 안에서 도시계획을 수립하는 절대적인 권한이다. 토지이용계획은 도시의 무분별한 확장을 억제하고 환경을 보호하여 공동체의 복리증진을 위한 모든 자치권한이 창출된다.

독일에서 '계획고권(planning sovereignty)'은 지방자치단체의 가장 기본적인 권한이다. 미국 연방대법원은 1921년 지방자치단체가 한 기업의 재산권을 제한하는 '도시계획 구역조례(zonning ordinance)'를 합헌으로 판결하여 지방자치 고유권한임을 확인하였다. 1928년에는 '표준도시계획허용법'을 제정하여 지방자치단체에 이 권한을 모두 '이양'하였다.

반면에 우리나라 지방자치 역사가 짧아 토지이용계획 권한은 국가가 선점(preemption)하였고 지방자치단체에 '위임'한 사무이다. 지방분권을 추구한다면 지방에 이양해야 한다.

계획고권은 지방의 고유권한

'제주특별법' 제170조는 국제자유도시 개발사업을 규정하고 있다. 그러나 제171조에 따라 개발사업은 제주국제자유도시개발센터가 국토교통부 장관의 승인을 받도록 규정하여 소수의 중앙관료들에게 맡겨져 있다. 도민의 의사와는 무관하게 진행된다.

개발사업은 첨단과학기술단지, 휴양형주거단지, 신화역사공원, 서귀포관광미항, 헬스케어 타운, 영어교육도시 등이다. 그러나 '지방자치법' 제11조가 정하는 국가의 존립에 필요한 사무 혹은 전국적으로 통일을 요하는 사업에 해당되지도 않으며, 지역에 한정된 사업으로 국가가 독점하여야 할 이유가 없다.

일부는 난개발의 원인으로 비난받거나, 관련 법률과 공동체를 무시하여 무모하게 추진되다가 거액의 소송에 휘말려있다. 제주특별자치도는 고도의 자치권과 실질적인 지방분권을 목표로 추진되었으나 이 개발사업에 대한 '계획고권'이 배제되었다. 도 의회는 도민의 대표기관이라 할지라도 통제 권한이 없으며 사업의 투명성과 책임을 물을 수도 없다.

세계관광기구(UNWTO)는 '섬의 환경은 한번 훼손되면 회복이 어려우므로 지속가능한 발전을 추구하도록' 권고한 바 있다. 개발사업은 공과를 평가하여 지속가능한 발전방향을 모색하여야 한다. 특히 제주특별자치도의 '계획고권'을 우선 보장하여야 하며 개발사업을 이양 받아 도민의 통제를 받아야 한다.

국제자유도시의 정체성(Identity)

'제주특별법' 제1조는 목적을 정하고, 제2조는 '국제자유도시'를 정의하고 있다. 그러나 사람ㆍ상품ㆍ자본의 국제적 이동이 자유로운 국가는 없다. 누구든지 국경을 통과 할 때에는 국제공항과 국제항만에서 반드시 CIQ(관세, 출입국, 검역, Customs-Immigration-Quarantine) 통제를 받아야 한다.

외국인 투자라 할지라도 국내법에 의하여 내국인 대우를 받으며 국제적 기준은 제주특별자치도에서 직접 적용하지 못하는 추상적인 구호이다. 국내 기업에 비하여 외국 기업에 최대한 편의를 보장하는 것은 신자유주의라는 비난을 면치 못한다. 그렇다고 할지라도 전 세계는 자유무역협정(FTA)에 의한 개방경제의 확대로 그 목표는 이미 상실하였다.

홍콩과 싱가포르 같은 국제자유도시(International Free City)는 애초부터 없었다. 홍콩과 싱가포르와 같은 '글로벌 시티(global city)'이며 뉴욕, 런던, 파리, 동경처럼 대외적으로 영향력이 큰 대도시를 말한다.

'일국 이체제(one country, two systems)'는 중국의 사회주의와 홍콩의 자본주의로 국가의 정체체제이다. 그러나 1997년에 제정된 '홍콩 기본법' 제5조는 2047년까지이다. 그럼에도 우리나라의 헌법 체제에서 특별자치도를 '일국 이체제'로 거론하여서는 아니 된다.

'자유도시(Free City)'는 오래 전 유럽에서 영토분쟁이나 종교분쟁으로 인하여 일시적으로 존재하였으나 국가의 주권이 미치지 않는 지역이었다. '자유무역구역(Free Trade Zone)'은 각 국의 국제공항이나 국제항만에 있는 외국인면세구역이나 가공무역지역 등을 말한다. 그러나 지정된 장소에 울타리로 경계된 폐쇄된 구역이라는 점에서 전 지역을 국제자유도시로 정한 제주특별자치도와는 크게 다르다.

중국의 상해(1863-1941)는 과거 청나라가 아편전쟁의 결과 불평등 조약으로 일부 구역을 제국주의 세력에게 이양하면서 '상해공공조계(上海公共租界)'라 하고 '공부국(工部局)'을 설립하였다. 그러나 제국주의 세력은 이와는 달리 '국제거주지역(International Settlement)'이라 정하고 독립된 '상해시 지방정부(Municipal Council)'를 설립하였다.

상해시 지방정부 문양에는 호주, 헝가리, 덴마크, 프랑스, 이탈리아, 네델란드, 노르웨이, 스웨덴, 포르투갈, 러시아, 스페인, 영국과 미국의 국기가 새겨졌지만 청나라 국기는 없었다. 청나라와 제국주의 세력의 생각은 서로 큰 차이가 있었다.

내국인 카지노를 음습하게 추진하였고 외자유치의 허구로부터 시작된 국제자유도시는 그 개념과 정의를 새롭게 정하여야 한다. <다음 편으로 이어집니다.>