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타당성 검토 없이 등장한 제주관광공사[제주특별법, 어디로 가야 하나(7)] 행정편의 위주인 '제주특별법'
조시중 객원논설위원  |  joe-michael@hanmail.net
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승인 2020.06.23  09:56:21
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  <제이누리>는 지역의 현안에 대해 문제점을 진단해 해법을 제시하는 솔루션 저널리즘(solution journalism)을 추구합니다. ‘제주특별법’은 '제주특별자치도 설치 및 제주국제자유도시 조성을 위한 특별법'의 약칭으로 고도의 자치권과 실질적인 지방분권을 추구하기 위한 제주의 과거와 현재, 미래를 설계하였다고 할 수 있습니다. 그러나 수많은 법률적인 구조적 결함에도 불구하고 주민의 삶에 아무런 영향이 없다면 제대로 작동이 되지 않는 다 할 수 있으며, 극소수의 공무원을 제외한 주민 대부분이 그 내용을 이해할 수 없다면 문제입니다.
  제주특별법은 전문 481개의 조문으로 복잡하게 구성되어 각 조항마다 세밀한 검토가 필요하며 그 문제점에 대한 심층적인 논의가 필요합니다. ‘제주특별법’은 특별법이라 할지라도 헌법이 요구하는 체계적 정당성 원리에 따라야 하며 법률 간에 서로 배치되거나 모순돼서는 안됩니다. 그러한 점에서 ‘제주특별법’을 진단해 진정한 제주의 미래를 설계해 나갈 방향을 제시하고자 하며 독자 여러분의 많은 의견바랍니다./ 편집자 주

   

제주특별자치도가 재정을 탕진한 사례들은 전국의 모든 국가기관이나 지방자치단체와 비교하면 최악이라 할 수 있다.

대표적으로는 호접란 수출사업에 160억원 이상 손실을 비롯하여 섬축제 214억원, 7대경관 행정전화 요금 211억원이다. 최근에는 평택항 물류기지 투자비용 54억원을 날렸고, 제주관광공사 면세점 사업적자 154억원 등이 나타나고 있다. 사업에 대한 타당성 검토가 제대로 이루어졌는지 의문이 생길 수밖에 없다.

지방공사를 설립하려면 '지방공기업법'을 따르면 되고 '제주특별법'에 규정될 사안이 아니다. 그러나 '제주특별법' 제250조 제2항은 관광공사를 설립할 경우에는 '지방공기업법' 제49조 제3항에 따른 타당성 검토를 하지 않는다는 예외 규정을 두었다.

제주특별법 지방공기업법

제250조(관광진흥 관련 지방공사의 설립) ① 제주자치도는 관광정책의 추진과 관광사업의 활성화를 위하여 지방공기업법에 따른 지방공사를 설치할 수 있다.

제주자치도는 제1항에 따른 지방공사를 설립할 때에는 지방공기업법 제49조 제3항을 적용하지 아니한다.

제49조(설립) ① 지방자치단체는 제2조에 따른 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 경우에는 지방공사(이하 “공사”라 한다)를 설립할 수 있다.

② 지방자치단체는 공사를 설립할 경우 그 설립, 업무 및 운영에 관한 기본적인 사항을 조례로 정하여야 한다.

지방자치단체는 공사를 설립하는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 주민복리 및 지역경제에 미치는 효과, 사업성 등 지방공기업으로서의 타당성을 미리 검토하고 그 결과를 공개하여야 한다.

지방공기업 설립 타당성 검토는 사업의 적정성, 사업별 수지 분석, 조직 및 인력 수요, 주민복리 증진, 지역경제와 지방재정에 미치는 영향 등을 분석하여 공개하여야 한다. 반드시 전문기관의 검토를 받아야 하는 사전절차이다.

전국에는 401개의 지방공기업과 693개의 지방자치단체 출자출연기관이 있다. 그중에서 유일하게 제주관광공사 설립 타당성 검토를 면제한 것은 매우 예외적이며 '제주특별법'은 행정의 편의를 목적으로 이용하여서는 아니 된다.

이 규정은 제주특별자치도가 타당성이 없이도 자의적으로 관광공사를 설립하는 근거가 되며, 다른 분야의 지방공사를 설립하기 위한 수법으로 쓰여질 것이다. 지방공기업을 설립하려면 '지방공기업법'에 따라 타당성이 있으면 설립하고, 없으면 하지 말아야 한다. 따라서 '제주특별법' 제250조는 폐지하여야 한다.

일반 법률과 '제주특별법'

'제주특별법' 제239조는 제주특별자치도가 '관광개발계획'을 수립하도록 규정하고 있다. 반면에 '관광진흥법' 제49조 제1항은 국가가 '관광개발 기본계획'을 수립하도록 규정하고, 제2항은 시도지사가 '(권역별) 관광개발계획'을 수립하도록 규정하고 있다.

그런데 '(권역별) 관광계획'은 '제주특별자치도를 제외하도록'하는 대신에 '제주특별법' 제239조는 '관광개발계획'을 '(권역별) 관광개발계획으로 본다'고 규정하였다.

제주특별법 관광진흥법

제239조(제주자치도 관광개발계획) ① 도지사는 제주자치도의 관광자원을 효율적으로 개발하고 관리하기 위하여 종합계획을 수립할 때에 다음 각 호의 사항을 포함하는 제주자치도 관광개발계획(이하 이 조에서 '관광개발계획'이라 한다)을 종합계획의 일부로서 수립하여야 한다.

1. 관광 여건과 관광 동향에 관한 사항
2. 관광 수요와 공급에 관한 사항
3. 관광자원의 보호ㆍ개발ㆍ이용ㆍ관리 등에 관한 사항
4. 관광지 및 관광단지의 조성ㆍ정비ㆍ보완 등에 관한 사항
5. 관광지 연계에 관한 사항
6. 관광사업의 추진에 관한 사항
7. 환경보전에 관한 사항
8. 그 밖에 관광자원의 개발과 관리를 위하여 필요한 사항

관광개발계획은 「관광진흥법」 제49조제2항에 따른 권역별 관광개발계획으로 본다.

③ 관광개발계획의 시행에 필요한 사항은 도조례로 정할 수 있다.

제49조(관광개발기본계획 등) ①문화체육관광부장관은 관광자원을 효율적으로 개발하고 관리하기 위하여 전국을 대상으로 다음과 같은 사항을 포함하는 관광개발기본계획(이하 '기본계획'이라 한다)을 수립하여야 한다.

1. 전국의 관광 여건과 관광 동향(動向)에 관한 사항
2. 전국의 관광 수요와 공급에 관한 사항
3. 관광자원 보호ㆍ개발ㆍ이용ㆍ관리 등에 관한 기본적인 사항
4. 관광권역(觀光圈域)의 설정에 관한 사항
5. 관광권역별 관광개발의 기본방향에 관한 사항
6. 그 밖에 관광개발에 관한 사항

시ㆍ도지사(특별자치도지사는 제외한다)는 기본계획에 따라 구분된 권역을 대상으로 다음 각 호의 사항을 포함하는 권역별 관광개발계획(이하 '권역계획'이라 한다)을 수립하여야 한다.

1. 권역의 관광 여건과 관광 동향에 관한 사항
2. 권역의 관광 수요와 공급에 관한 사항
3. 관광자원의 보호ㆍ개발ㆍ이용ㆍ관리 등에 관한 사항
4. 관광지 및 관광단지의 조성ㆍ정비ㆍ보완 등에 관한 사항
4의2. 관광지 및 관광단지의 실적 평가에 관한 사항
5. 관광지 연계에 관한 사항
6. 관광사업의 추진에 관한 사항
7. 환경보전에 관한 사항
8. 그 밖에 그 권역의 관광자원의 개발, 리 및 평가를 위하여 필요한 사항

그러나 '관광진흥법'에 의한 '제주특별자치도 (권역별) 관광개발계획'이나 '제주특별법'에 의한 '제주특별자치도 관광개발계획'은 '권역'과 '실적 평가'를 빼면 그 구성 내용은 하나도 다르지 않다. 오히려 '실적 평가'는 하지 않는다는 의미로 축소되었다.

지방자치단체가 수립하는 '지역계획'은 지역의 특수성을 충분히 반영할 수 있으나 국가의 '기본계획'과 무관할 수 없으며, '관광진흥법' 제49조 제2항 '(특별자치도지사는 제외한다)'를 폐지하거나 '제주특별법' 제239조를 폐지하여도 무방하다.

이런 사례는 많다. '제주특별법' 제351조 제1항은 제주특별자치도가 '환경보전 기본계획'을 수립하도록 규정하였다. 그런데 '환경정책기본법' 제14조는 국가는 '환경종합계획'을 수립하고, 제18조는 시도에서는 '환경보전계획'을 수립하여야 한다. 그런데 제주특별자치도는 '제주특별법'에 의한 '환경보전 기본계획' 혹은 '환경정책기본법'에 의한 '환경보전계획'이 아닌 '환경보전 중기기본계획'으로 작성하였다. 특별성이 없이 용어만 이리저리 바꾸어 쓰는 행정편의에 의해서 비롯되었다고 볼 수 있다.

 

 

 
▲ 조시중

헌법재판소는 '체계정당성의 원리는 동일 규범 내에서 또는 상이한 규범 간에 그 규범의 구조나 내용 또는 규범의 근거가 되는 원칙 면에서 상호 배치되거나 모순되어서는 아니 된다는 하나의 헌법적 요청'이라고 판결한 바 있다.(헌재 2004.11.25. 선고2002헌바66 결정)

'특별 법률'은 '일반 법률'이 정하는 내용과 다르지 않다면 그 특별성(特別性)을 상실하고 존재의 가치가 없다. <다음 편으로 이어집니다.>

조시중은? = 제주특별자치도의 사무관으로 장기간 근무하다가 은퇴하였다. 근무 기간 중   KDI 국제정책대학원에서 정책학 석사, 미국 캘리포니아 웨스턴 로-스쿨에서 법학 석사 학위를 취득하였다. 최근에는 제주대학교 대학원에서 법학박사 학위를 취득하였다. 현재는 제이누리 객원 논설위원으로 활동하고 있다.

 

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