1992년 초경 제주도개발특별법의 구체적 시행을 위한 시행령 및 조례 등 하위법령의 제정을 위한 기초 작업이 시작되었고, 이와 병행하여 제주도종합개발계획의 수립을 위한 준비활동에 돌입하였다.

그런데 특별법의 제정 과정에서 예측된 제주지역 경제의 대내외적 여건은 그 예측의 범위를 훨씬 벗어나 1992년 이후 급속한 변화가 진행됐다. 세계는 지난 반세기 동안 미국과 소련 등이 주도하는 냉전체제가 붕괴되고 경제 중심의 새로운 국제질서로 재편되어 가고 있었다는 점이다.

「관세 및 무역에 관한 일반협정(GATT)」의 주도 하에 진행되고 있는 우루과이 라운드(UR)가 더딘 진척을 보이는 가운데 우리는 더욱 강화된 EC경제통합체의 출현과 새로운 북미자유무역협정(NAFTA)의 탄생을 목격해야 했다.

이러한 국제환경의 새로운 변화는 장차 농산물과 서비스산업의 시장 개방을 초래하여 지역경제 발전에 순(順)기능으로 작용하기보다, 오히려 역(逆)기능으로 작용할 것으로 예측됐다.

지난날 제주 경제성장의 지렛대가 된 감귤농업은, 농산물의 수입개방 압력으로 1991년에 파인애플, 바나나 등 시설재배업의 생산기반 붕괴를 낳았듯이 점차 경쟁력을 잃어 갈 것으로 예견되는 반면에 관광산업은 제주도가 지정학적으로 태평양 경제권의 중심에 위치하여 장기적인 안목에서 국제관광지 및 국제회의 거점으로 성장할 수 있는 잠재력을 갖췄다는 게 전문가들의 시각이었다.

한 사회의 변화는 주로 경제의 성장과 발전을 기초로 하여 이루어진다. 제주사회는 계속 변화할 뿐만 아니라 그 변화의 속도가 빠르고, 또 변화의 질적 내용도 우리가 일찍이 경험하지 못했을 정도로 판이했다.

이러한 경제사회의 변화는 이에 상응하는 새로운 법의 형성을 낳게 하는데, 그 법이 바로 제주도개발특별법이다. 이웃 일본의 경우에는 낙후된 도서 지역의 개발을 위하여 1951년 ‘북해도 개발법’을, 1971년 ‘오키나와 진흥개발특별조치법’을 각 제정하여 시행했던 경험이 있다.

오키나와 특별조치법은 제정 이후 10여 차례 개정되었으나 헤이세이 10년(1998년) 3월 대폭 개정을 하여 오키나와의 경제·사회의 현상에 입각하고 제조업·정보통신산업·관광산업을 중심에 두고 국내외에서 기업 입지나 투자의 촉진, 현지 기업의 경영체질이나 경쟁력 강화를 도모하고 특색 있는 산업이나 무역진흥에 이바지하기 위하여 세제상의 우대 조치를 법제화하여 제주 특별법에 비해 한 발 앞서 가고 있었다.

제주도와 오키나와는 모두 천혜의 지정학적 조건을 갖추고 있다. 각자를 중심에 놓고 지도 위에 원을 그리면 비행시간 2시간 정도인 반경 1500㎞안에 서울, 동경, 북경, 마닐라, 홍콩, 상해, 대만 등이 들어온다. 오키나와는 일본 쪽에 치우쳐 있으나 제주도는 환(環) 동해·환 황해권 교류의 중심지라는 유리한 점을 갖고 있음에도 오키나와보다 국제자유도시 조성에 한 발 뒤지고 있는 형국이다.

숫한 우여곡절 끝에 1991년 12월 31일 공포된 제주도개발특별법은 다음과 같은 네 가지 특징을 갖고 있다.

첫째, 이 특별법은 제주경제의 정서(整序, Raumordnung)에 관한 행정법이다. 이 법은 제주도민이 달성하려고 하는 이상적인 생활공간의 상태에 관한 지표를 정하고 그 실현을 위한 제반조건을 형성하는 것을 목적으로 하는 수단의 총체를 뜻하기 때문이다.

둘째, 이 특별법은 지방화 시대에 부응하는 지역개발의 3원칙, 즉 주민참여의 원칙(민주성), 지역적합성의 원칙(합목적성), 복지향상의 원칙(사회복지성)을 선언하고 있다.

셋째, 이 특별법은 지역개발계획의 수립과 집행에 관한 단행법으로서 국내에서는 최초의 법률이다.

넷째, 이 특별법은 국내에서는 처음으로 지역개발행정의 종합화·토대화를 마련한 법이다. <다음편으로 이어집니다.>

☞김승석은? = 현재 제주불교신문 편집인이면서 변호사를 하고 있다. 인터넷신문 <제주의 소리> 발행인 겸 대표, 제주도 정무부지사를 역임했다. 저서로는 대한문학 제53호 신인문학상을 받은 '나 홀로 명상'(2009년, 불광출판) 수상집이 있다.