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'도 조례'는 제주특별자치도의 판단에 달렸다?[제주특별법, 어디로 가야 하나(10)] 명확성의 원칙 ... 법적 안정성과 예측 가능성
조시중 객원논설위원  |  joe-michael@hanmail.net
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승인 2020.07.14  10:26:48
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명확성의 원칙

헌법재판소는 '명확성 원칙은 기본권을 제한하는 법규범의 내용은 명확하여야 한다는 헌법상의 원칙인 바, 만일 법규범의 의미내용이 불확실하다면 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행을 가능하게 할 것이기 때문이다'라고 판결한 바 있다(헌재 2011.9.29. 선고 2010헌마68 결정).

제주특별법 제320조 제1항은 '국민건강증진법 제8조제4항에서 대통령령으로 정하도록 한 사항은 도 조례로 정할 수 있다'고 규정하고 있다.

제주특별법 국민건강증진법

제320조(국민건강 증진에 관한 특례) ① 국민건강증진법 제8조제4항, 제9조제4항 및 제19조제4항에서 대통령령 또는 보건복지부령으로 정하도록 한 사항은 도조례로 정할 수 있다.

제8조(금연 및 절주운동 등) ④「주세법」에 의하여 주류제조의 면허를 받은 자 또는 주류를 수입하여 판매하는 자는 대통령령이 정하는 주류의 판매용 용기에 과다한 음주는 건강에 해롭다는 내용과 임신 중 음주는 태아의 건강을 해칠 수 있다는 내용의 경고 문구를 표기하여야 한다.

국민건강증진법시행령(대통령령)

제13조(경고문구의 표기대상 주류) 법 제8조제4항에 따라 그 판매용 용기에 과다한 음주는 건강에 해롭다는 내용의 경고문구를 표기해야 하는 주류는 국내에 판매되는 「주세법」에 따른 주류 중 알코올분 1도이상의 음료를 말한다.

그러나 국민건강증진법 제8조 제4항은 '대통령령이 정하는 주류'에 경고 문구를 표기하도록 규정하고, 대통령령(국민건강진흥법시행령) 제13조는 '알코올분 1도 이상의 음료'라고 규정하고 있다. 따라서 주류제조업자 또는 주류수입업자는 '1도 이상의 알코올 음료'를 판매하고자 할 경우에는 판매용기에 '과다한 음주는 건강에 해롭다'는 문구를 표기하여야 한다.

이를 위반할 경우는 국민건강증진법 제31조의2(벌칙)에 따라서 1년 이하의 징역 또는 1000만원 이하의 벌금에 해당하는 처벌을 받는다.

제주특별법 제320조 제1항은 '국민건강증진법시행령(대통령령) 제13조'에 대신하는 '도 조례'는 현재까지 제정되지는 않았다.

그러함에도 제주특별자치도는 의무적인 사무로 이미 '① 국민건강증진법 → 국민건강증진법시행령(대통령령) → 국민건강증진법시행규칙(보건복지부령)'을 집행하는 상태이다. 그러므로 제주특별법이 '② 국민건강증진법 → '도 조례'를 정할 수 있으므로 선택할 수는 있다.

그러나 '1도 이상의 알코올 음료의 판매용기에 경고 문구를 표기하는 동일한 행위'는 주류제조업체와 주류수입업체 대부분이 다른 지역에 소재하고 전국 단위로 거래되는 현실을 감안한다면 전국 공통적인 기준을 적용하는 것이 바람직하다.

그러한 점에서 제주특별자치도가 '도 조례'를 정하면서 자의적인 해석과 집행을 하게 하여서는 아니 된다. 즉 '도 조례'를 대통령령보다 엄격하게 정하면 이중처벌(double jeopardy)이 될 수 있으며 완화하여 정한다면 실효성이 없다. 대통령령과 같은 내용으로 정한다면 실익도 없다.(국가의 기준보다 지방의 기준을 엄격하게 정할 수 있는 경우는 별도로 설명된다.)

법적 안정성과 예측 가능성

제주특별법 제320조 제1항이 규정한 바와 같이 '대통령령 또는 보건복지부령으로 정하도록 한 사항'을 '도 조례로 정할 수 있다'고 규정하고 있다.

제주특별법 국민건강증진법

제320조(국민건강 증진에 관한 특례) ① 국민건강증진법 제8조제4항, 제9조제4항 및 제19조제4항에서 대통령령 또는 보건복지부령으로 정하도록 한 사항은 도조례로 정할 수 있다.

② 도지사는 국민건강증진법 제9조 제4항에 따른 금연구역 외에 도조례로 정하는 바에 따라 별도의 금연 구역을 지정 운영할 수 있다.

제9조(금연을 위한 조치)④ 다음 각 호의 공중이 이용하는 시설의 소유자·점유자 또는 관리자는 해당 시설의 전체를 금연구역으로 지정하고 금연구역을 알리는 표지를 설치하여야 한다. 이 경우 흡연자를 위한 흡연실을 설치할 수 있으며, 금연구역을 알리는 표지와 흡연실을 설치하는 기준·방법 등은 보건복지부령으로 정한다.

지방자치단체는 흡연으로 인한 피해방지와 주민의 건강증진을 위하여 필요하다고 인정하는 경우 조례로

다수인이 모이거나 오고가는 관할 구역안의 일정한 장소를 금연구역으로 지정할 수 있다.

제19조(건강증진사업 등) ④건강증진사업에 필요한 시설·운영에 관하여는 보건복지부령으로 정한다.

그러나 법률수요자인 국민의 입장에서는 '어느 규정이 대통령령으로 정하도록 하였는지?' 혹은 '보건복지부령으로 정하도록 하였는지?'에 대하여도 이해 할 수 없다.

이를 대조하면 국민건강증진법 제8조 제4항은 대통령령으로 정하도록 한 사항을 의미하고, 제9조 제4항 및 제19조 제4항은 보건복지부령으로 정하도록 한 사항을 의미한다. 그런데도 국민의 입장에서는 ① '국민건강증진법 → 국민건강증진법시행령(대통령령) 또는 국민건강증진법시행규칙(보건복지부령)'을 적용하는지, ② 아니면 '국민건강증진법 → 도 조례'를 적용하는지에 대하여도 이해하기 어렵다.

그러나 '도 조례'는 제주특별자치도의 판단에 달려 있으며, 관계 공무원(한 두사람)이 규정을 일일이 대조해 보아야 이해할 수 있다면 자의적인 해석과 집행이 예정되어 있다고 할 수 밖에 없다. 특히 '제주특별법 → 도 조례'를 집행한다고 착각할 수 있으며 이와 같은 방식이 제주특별법 전반에 걸쳐 있다면 문제이다.

 

 

 
▲ 조시중

법률은 통상의 판단능력을 가진 일반인이 합리적으로 판단할 때 무엇이 금지되었는지 예견할 수 있어야 한다(대판 2000.11.16. 선고 98도3665 판결). 현재 '대통령령 또는 부령'이 이미 전국에서 공통적으로 시행되고 있음에도 '도 조례'는 법적 안정성과 예측 가능성이 불확실한 상태로 장기간 제정되지 않았으므로 폐지되어야 마땅하다.

이와는 별도로 '제주특별자치도의 금연구역 지정 및 운영에 관한 조례'는 국민건강증진법 제9조 제6항이 '금연구역을 확대할 수 있도록 허용된 범위 내에서' '위임조례'이며 제주특별법이 '대통령령 또는 부령'을 대신하는 '도 조례'와는 다르다. '위임조례'와 '자치조례'를 구분하지 못한다면 오류가 나올 수밖에 없다. <다음 편으로 이어집니다.>

조시중은? = 제주특별자치도의 사무관으로 장기간 근무하다가 은퇴하였다. 근무 기간 중   KDI 국제정책대학원에서 정책학 석사, 미국 캘리포니아 웨스턴 로-스쿨에서 법학 석사 학위를 취득하였다. 최근에는 제주대학교 대학원에서 법학박사 학위를 취득하였다. 현재는 제이누리 객원 논설위원으로 활동하고 있다.
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