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제주특별자치도의 법제 구상김승석의 [제주개발법제사(15)] 중앙정부와 협의 ... 대폭적인 권한 이양
김승석 변호사  |  duta8@nate.com
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승인 2020.10.12  11:42:56
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2003년 10월 말 제주를 방문한 노무현 대통령이 도민과의 대화에서 제주 ‘특별자치도’에 대한 획기적인 구상을 밝혔다. 그 진의(眞意)가 무엇이고, 그 정치적 배경이 어떠한지, 이 점에 대해 도내에서는 여러 갈래의 해석이 있었다.

제주도의 법적 지위를 홍콩과 같은 일국양제(一國兩制), 또는 미국의 주(州)정부 수준으로 격상시키겠다는 뜻으로 받아들이는 견해가 있는가 하면, 이와 달리 ‘홍콩’ 형(型)과 미국의 주정부(洲政府) 형 모델을 논하는 것은 자유민주주의체제와 법률에 의한 지방자치제도를 채택하고 있는 우리 헌법에 비추어 비법(非法)적 발상이라는 반론도 있다.

盧대통령 발언의 정치적 배경에 대해서도 2004년 4월 총선을 겨냥한 도내 유권자의 지지를 얻기 위한 선거 전략이라고 보는 견해가 있는가 하면, 2012년 12월 대통령 선거에서 당선하여 임기 시작 전에 제주를 방문했던 盧대통령이 제주도를 '지방분권시범도'로 격상시키겠다고 언급한 점, 그리고 2003년 국회의 의결을 앞두고 있는 국가균형발전, 지방분권, 신(新)행정수도건설 등을 다룬 3개의 특별법과 관련한 정부의 의지에 비추어 보건대 제주도를 국가균형발전, 지방분권의 특별한 지역으로 설정하겠다는 정치적 결단으로 해석해야 된다는 반론도 만만치 않다.

盧대통령 당선자가 참여정부의 출범과 동시에 제주도를 '지방분권시범도'로 발전시키겠다고 발언하면서 촉발된 제주형 지방자치모형 개발은 제주도가 그 연구용역을 의뢰하여 2003년 하반기 제주도 행정계층구조개편의 현안으로 부상하였는데, 그 최종용역보고서에는 1특례시 4행정구를 최적 안(案)으로 제시한 바 있다. 이 용역보고에 대해 수차례의 논의를 거쳐 2004년 하반기에 주민투표에 부쳐져 확정한다는 것이 제주도의 방침으로 알려져 있다. 주민투표 결과에 따라 최종 확정된 행정계층구조는 새로 제정될 제주특별자치도에 관한 법률에 포함됨으로써 그 법적 근거를 마련하게 될 것이다.

제주특별자치도를 설치하려면 헌법 제117조, 118조와 지방자치법, 지방분권특별법의 입법 취지에 비추어 특별법이 제정되어야 한다. 1991년 제주도개발특별법, 2002년 제주국제자유도시특별법의 제정과정은 값진 경험이 될 것이다. 이 법률안은 제주도가 주체가 되어 주민의 다양한 의견을 취합할 수 있는 각계, 각층의 대표자와 전문가, 지방의회의원 등을 구성원으로 하는 법안 기초위원회를 발족시켜 그 동안 지방분권을 위해 논의된 중앙과 지방의 연구 성과물을 토대로 성안(成案)한 후 행정자치부와 협의를 거치고 법제처의 사전 심의와 국무회의의 심의를 통과하여 행정부 입법으로 국회에 제출되는 절차를 거쳐야 한다.

제주특별자치도의 구상에 관한 盧대통령 발언의 진의를 정확히 파악하기 위하여, 먼저 2003년 11월 3일 제주일보에 보도된 노무현 대통령의 특별자치도 발언 전문을 살펴보고자 한다.

○ 제주는 나름대로 손발 맞춰 독특하고 특수한 발전방향을 잡을 수 있다.

○ 서울 부산 등의 경우는 대도시로서의 특성 때문에 공통점이 없어 구별이 되지 않는다.

○ 전남 경남 등은 같은 영역이 많다. (전남 경남 지역 등은) 똑같은 농업과 유통을 갖고 있다. 제주는 다른 도시보다 특별한 자기 방향이 있기 때문에 그 방향을 잡아야 한다.

○ (제주도) 내부적으로 토론을 통해 결정하고, 결정된 것은 정부에 과감하게 던져 주면 수용하겠다. 속도를 내려면 내부 의견조율이 잘 돼야 한다.

○ 특별히 유념해서 토론으로 자기 의견을 물러나서 양보할 줄 알고, 그렇게 추진하면 중앙정부도 밀어 드린다. 돈도 밀어 드리고, 돈을 주는 방법은 하나하나 용도를 지정해 주지 않고 스스로 판단해 쓸 수 있도록 자율성의 방향으로 바꾼다.

○ 특히 제주도에 대해서만 따로 말씀드린다. 제주도 스스로 자기발전 방향을 스스로 추슬러 나가면 제 임기 안에 '제주도특별자치도'로 그렇게 한 번 지원했으면 하는 생각을 갖고 있다. 큰 건 하나 하자.

 
▲ 김승석 변호사

○ 도민의 의견에 따라서, 창의적인 방향 설정에 따라 중앙정부의 간섭을 배제할 수 있다. 된다 싶으면 집중 지원이 가능하다. 이것은 제주 발전만을 위한 것이 아니라 우리나라 지방자치의 수준을 높이는 모델케이스가 될 수 있다.

○ 중앙정부와 협의하자. 권한을 대강 넘겨주는 수준이 아니라 세금도 따로 부과할 수 있고 깎아줄 수도 있고, 그밖에 행정규제도 스스로 판단해 할 수 있도록 대폭적인 권한 이양을 하면서 '자치도'라는 이름을 가질 수 있을 만큼의 복안을 갖고 있다. <다음편으로 이어집니다.>

김승석은? = 현재 제주불교신문 편집인이면서 변호사를 하고 있다. 인터넷신문 <제주의 소리> 발행인 겸 대표, 제주도 정무부지사를 역임했다. 저서로는 대한문학 제53호 신인문학상을 받은 '나 홀로 명상'(2009년, 불광출판) 수상집이 있다.

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