지방자치에 있어서 가장 중요한 분야임에도 소홀히 다루는 분야가 있다면 지방자치단체가 수립하는 계획고권(planning sovereignty)이다. 아직 학술적으로는 접근이 되지 않았으나 집중적인 논의가 필요한 분야이기도 하다.

이 권한은 각 개별 법령이 정하는 법정계획으로 중앙정부는 국가단위 '기본계획'을 수립하고, 지방자치단체는 '지역계획'을 수립하도록 위임되었다. 지방자치단체 자체 사업에 대하여 조례가 정하는 바에따라 기본계획이 수립되기도 한다.

지역계획은 모든 자치입법과 자치재정의 근거가 되며 모든 자치행정이 시작되는 기본적인 자료다. 그러한 점에서 지방자치에 있어서 가장 중요한 권한이므로 소홀히 다루어서는 안 된다.

용역보고서인지 지역계획인지도 불투명

관광진흥법은 중앙정부가 '관광개발 기본계획'을 수립하고, 도지사가 '(권역별) 관광개발계획'을 수립하도록 위임하고 있으나 제주특별자치도는 제외된다. 대신에 제주특별법 제239조는 “제주특별자치도 관광개발계획”을 수립하도록 규정하면서 이를 '(권역별) 관광개발계획'으로 보도록 규정하고 있다.

그런데 제주특별자치도 관광진흥조례 제69조는 '제주특별자치도 관광진흥계획'을 수립하도록 규정하고 있다. 법정계획임에도 명칭이 다른 이유에 대하여 제주특별자치도는 '관광개발계획은 따로 없으며 제주특별법에 의한 종합계획의 하나'라고 답변한다.

제주특별자치도는 이 규정에 따라 2019년 1월에는 '제3차 제주특별자치도 관광진흥계획 수립 용역 보고서(2019～2023)'를 공지하고, 3월에는 '제주특별자치도 관광진흥계획(최종본)'이라 공지를 하였다.

그런데 대외적으로 효력이 없는 용역 보고서를 '제주특별자치도 관광진흥계획'으로 공지하여 버렸다.

전기 버스는 노면전차(트램)가 아닌 버스

관광진흥계획 238쪽부터는 '제주관광 일주형 트램'을 제시하고 있으나 노면전차(트램)과 다른 '친환경 전기 버스형'으로 제시한다.

그러나 노면전차는 도로상에 부설된 궤도(軌道)를 따라 운행되는 전동차이며, 철도ㆍ모노레일ㆍ노면전차ㆍ선형유도전동기ㆍ자기부상열차 등 궤도에 의한 교통시설 및 교통수단을 말한다.

트롤리 버스(trolley bus)는 외부의 전기를 이용해 운행하는 버스로 무궤도 전차(無軌道 電車)를 말한다. 그러므로 '친환경 전기버스'는 궤도에서 운행하는 트램이 아니라 도로에서 운행되는 버스다.

제주특별자치도 관광진흥계획은 '제주형 관광트램 무선충전 전용도로 제공안'으로 외국의 사진을 제시한다.

이 사진은 영국 정부가 784백만 달러를 투자하여 2015년부터 시험 중인 '전기 자동차 재충전 로선(electric re-charging lane)'으로 고속도로에서 장거리를 운행 중인 차량에 도로에 매설된 급선전로에서 무선으로 전기를 공급하는 시스템이다.

정차하지 않은 상태에서 달리는 차량에 자동으로 충전하는 방식으로, 현재의 전기자동차는 한번 충전하면 40마일(64km)를 운행할 수 있는데 고속도로에서 장거리를 운행을 더 확대하기 위한 방안이라고 외국 언론이 2015년에 보도한 바 있다.

그러나 이 시스템은 '관광전용 트램노선'이 아니라 고속도로에서 장거리 운행 중인 승용차나 화물차량을 비롯한 모든 '전기 자동차를 위한 무선 재충전 시스템'으로 최근에 나타나는 새로운 추세다.

스웨덴에서는 2만Km의 고속도로에서 장거리를 운행하는 전기차량에 무선으로 충전하는 시스템을 추진 중이며 2030년까지 운송부문 화석연료 사용량 70%를 감축한다는 계획이다.

우리나라에서도 이미 경상북도 구미시에서 시내버스 정규노선에 운행 중인 전기버스에 무선 충전 시스템을 도입하여 운영하고 있다. 하지만 영국이나 스웨덴의 고속도로 무선 충전 시스템과는 달리 전용차로가 없어도 특정한 차고지와 승차장에 정차하여 충전하는 방식이다.

그러함에도 제주특별자치도 관광진흥계획은 영국의 고속도로에서 시험 중인 '전기자동차 재충전 도로'를 '관광트램 무선충전 전용도로 제공안'으로 제시한다.

위 사진에서 볼 수 있듯이 영국의 고속도로는 편도 4차선(왕복 8차선)이며 그중에 편도 1차선을 전기자동차 재충전을 위한 전용도로도 점유한다.

이에 비하여 제주의 일주도로는 편도 2차선(왕복 4차선)이며, 해안도로는 편도 1차선(왕복 2치선)이다. 이런 여건에서 관광 트램 전용으로 편도 1차선(왕복 2차선)을 쓸 수도 없는 형편이며, 별도로 새로운 전용도로 개설은 거의 불가능하다.

또한 제주도에는 고속도로 같은 장거리를 운행할 구간이 없으며, 해안도로와 연결된 일주도로는 경사가 심하고 구불구불하므로 평면적ㆍ입체적으로 살펴보아야 한다.

미래에는 모든 차량이 전기자동차로 바뀌어 지고 모든 도로에서 무선으로 재충전되는 시대가 올 수도 있다. 그러므로 전기자동차 무선충전 시스템은 모든 도로와 모든 차량의 문제이며 단기계획인 '관광진흥계획(2019～2023)'에서 다루어 질 수 있는 사안이 아니다.

실현되지도 않은 지역계획

관광진흥계획은 2019년에 예산 2억원을 투자하여 트램 타당성을 검토하고, 85억원을 투자하여 트램 광센서와 저속트램, 고속트램 설치를 시작하여 2022년까지 6377억원을 투자하여 완공하기로 계획되어 있다.

이 계획대로라면 이미 트램이 운행되고 있어야 한다. 그러나 실현되지도 않은 계획이라면 반드시 계획 수정이 필요하다. 그렇지 않으면 이 관광진흥계획은 아무 짝에도 쓸모가 없는 종이쪽지에 불과하다.

도의회는 지역계획을 엄격하게 판단하여야 한다.

중앙정부의 각 부처가 수립하는 국가단위 기본계획과 연도별 사업추진상황은 국회 상임위원회에 제출된다. 지방자치단체가 수립하는 '지역계획'은 각 개별법령이 위임하는 법정계획이므로 도의회 상임위원회에 제출하여 보고되어야 한다.

(1) 관광전용 트램은 재검토가 필요하며, (2) 법정계획 추진상황과 평가결과는 매년마다 도의회에 보고되어야 한다. 〈다음 편으로 이어집니다.〉

☞조시중은? = 제주특별자치도의 사무관으로 장기간 근무하다가 은퇴하였다. 근무 기간 중  KDI 국제정책대학원에서 정책학 석사, 미국 캘리포니아주 웨스턴 로-스쿨에서 법학 석사, 제주대학교 대학원에서 법학 박사 학위를 취득하였다. 현재는 제이누리 논설위원으로 활동하고 있다.