4. 풀뿌리원탁회의 개헌청원의 요지

​

(1) 풀뿌리원탁회의란?

풀뿌리원탁회의란 같은 생활권(읍면동)에 주소 또는 연고(소속 직장·학교·단체 등)가 있는 국민 5명 이상만 모이면 누구나 자유롭게 결성할 수 있는 비법인 조직을 말한다. 풀뿌리원탁회는 하나의 읍면동에 복수로 결성할 수 있다. 풀뿌리원탁회의는 개헌청원권을 갖는다. 개인이 아닌 풀뿌리원탁회의에 개헌청원권을 부여한 이유는 민주주의 기본은 숙론(熟論)이므로 최소한 5명 이상은 모여서 숙론의 과정을 거친 후 청원권을 행사하라는 취지가 담겨 있다. 또한 최소 인원을 5명 이상으로 한 것은 국민 누구나 쉽게 풀뿌리원탁회의를 결성할 수 있도록 하기 위해서다.

풀뿌리원탁회의 개헌청원은 개헌특위에 직접 청원하는 국민개헌청원과 달리 지방의회 등의 단계적 심사 절차를 거쳐야 하고 각 심사 단계에서 모두 채택된 경우에 한하여 개헌특위에서 심사할 수 있다. 개헌청원 정족수를 대폭 낮춘 대신 개헌청원의 남발 등으로 인한 국정 혼란을 막기 위해 토너먼트식 단계적 심사 절차를 도입한 것이다.

​

(2) 개원청원 절차

풀뿌리원탁회의 개헌청원 절차는 다음과 같다.

국회 개헌특위에 개헌청원을 하고자 하는 풀뿌리원탁회의는 개헌청원서를 주민자치회 또는 주민자치위원회(이하 ‘주민자치회’라 한다)에 제출한다. 주민자치회는 통상 월 1회 회의를 개최하는데 그때 개헌청원을 심사ㆍ처리한다. 이때 풀뿌리원탁회의의 대표자 또는 대표자가 지명한 회원(이하 ‘청원자’라고 한다)은 그 심사 절차에 출석하여 의견을 진술할 수 있다. 이때 청원자는 개헌청원을 수정할 수 있고 주민자치회는 수정을 권고할 수도 있다. 주민자치회는 개헌청원을 접수한 날로부터 90일 이내에 재적 위원 과반수의 출석과 출석 위원 과반수 찬성으로 채택 여부를 결정한다. 다만 특별한 사유로 그 기간 내에 채택 여부를 결정하지 못한 경우에는 60일의 범위에서 한 차례 기간을 연장할 수 있다. 주민자치회가 개헌청원을 채택한 경우에는 의견서를 첨부하여 기초지방의회에 제출한다. 풀뿌리원탁회의가 주민자치회가 아닌 기초지방의회에 개원청원서를 제출하는 방식도 생각해 볼 수 있다. 그러나 주민조례발안의 경우 기초자치단체인 수원시의 경우 2025년 주민조례청구 필요 연서 수로 6904명에 이르는 점에 비춰볼 때 형평상 개헌청원서를 기초지방의회가 아닌 주민자치회에 제출하는 것이 타당하다고 본다.

개헌청원서가 기초지방의회에 접수되면 의장은 소관 위원회나 본회의에 회부하여 심사를 하게 한다. 청원자는 소관 위원회나 본회의가 요구하면 개헌청원의 취지를 설명하여야 한다. 소관 위원회나 본회의는 회부된 날로부터 90일 이내에 심사 결과를 의장에게 보고해야 한다. 다만 특별한 사유로 그 기간 내에 채택 여부를 결정하지 못한 경우에는 60일의 범위에서 한 차례 심사 기간을 연장할 수 있다. 심사 결과 개헌청원이 채택되면 의견서를 첨부하여 광역지방의회에 제출한다.

광역지방의회의 개헌청원 심사·처리절차는 기초지방의회의 그것에 준한다. 심사 결과 개헌청원이 채택되면 의견서를 첨부하여 개헌특위에 제출한다.

개헌특위는 심사 결과 타당하다고 판단하면 개헌청원을 헌법개정제안안에 반영하여 국회의장에게 보고한다.

참고로 개헌시민의회가 제도화된다면 지방의회의 심사를 개헌시민의회의 심사로 대체할 수도 있다.

​

(3) 가상 사례

풀뿌리원탁회의 개헌청원의 제도화를 가정하고 가상 사례 하나를 제시한다.

“영희는 고양시 덕이동에 있는 심리상담소 공감센터의 직원이다. 영희는 주권자인 국민이 주도하는 개헌을 위해서는 풀뿌리원탁회의 개헌청원을 풀뿌리원탁회의 개헌발안으로 바꿔야 한다고 생각했다. 영희는 직장 동료에게 이런 생각을 알렸고, 직장 동료들은 영희의 생각에 적극적으로 찬성했다. 그들은 의기투합하여 덕이동공감원탁회의를 결성하고 ‘풀뿌리원탁회의 개헌발안청원서’를 덕이동 주민자치회에 제출했다. 덕이동 주민자치회는 심사 절차를 개시했고 영희는 심사 절차에 출석해 풀뿌리원탁회의 개헌발안의 필요성과 중요성을 설명했다. 덕이동 주민자치회는 심사 결과 청원을 채택하고 고양시의회에 제출했다. 고양시의회는 심사 결과 이를 채택하고 경기도의회에 제출했다. 경기도의회는 심사 결과 역시 채택하고 개헌특위에 제출했다. 개헌특위는 심사 결과 풀뿌리원탁회의 개헌발안을 헌법개정제안안에 반영하기로 결정하고 국회의장에게 보고했다. 국회는 풀뿌리원탁회의 개헌발안이 포함된 헌법개정안을 통과시켰고 국민투표 결과 과반 이상 찬성을 얻어 풀뿌리원탁회의 개헌발안이 헌법에 도입되었다.”

5. 풀뿌리원탁회의 개헌청원의 강점

첫째, 개인이나 작은 단체도 개헌청원을 할 수 있다. 같은 생활권에서 5명만 모으면 되기 때문이다. 또한 5명을 모으는 데에는 노력과 비용이 별로 들지 않으므로 개헌청원의 성공 여부가 자금동원력에 의해 좌지우지되지도 않는다. 이처럼 개인이나 작은 단체에게도 개헌청원권을 실질적으로 보장한다는 점이 풀뿌리원탁회의 개헌청원의 가장 큰 강점이다.

둘째, 주민자치회, 기초지방의회, 광역지방의회의 3단계 심사 절차를 거친 다음에야 개헌특위에서 심사하게 되므로 대중의 인기에만 영합하는 즉홍적이고 선동적인 포퓰리즘을 제어할 수 있고, 특정 거대조직에 의한 극단적인 의견이나 특수한 이해관계를 담은 개헌청원을 풀뿌리 단계부터 조기 차단할 수 있어 국민적 피로감이나 국민 분열의 여지가 크게 줄어든다.

셋째, 풀뿌리원탁회의를 통해 개헌청원을 하는 시민은 물론 주민자치위원, 기초지방의회 의원, 광역 지방의회 의원도 헌법에 대해 숙고하는 경험을 할 수 있게 되고, 그 과정에서 시민과 지방 중심의 생활밀착형 개헌 공론장이 펼쳐지게 되어 전 국민의 살아 있는 헌법교육의 장이 될 수 있다.

6. 마치며

우리 헌법은 제1조 제2항에서 “대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.”라고 규정하여 국민주권의 원리를 천명하고 있다. 주권이란 국가의사를 전반적·최종적으로 결정하는 최고의 권력 또는 권위로 정의된다. 따라서 주권자인 국민은 당연히 헌법개정권력을 갖고, 헌법개정의 주체가 된다. 그러나 우리 헌정사를 돌이켜보면 권력자의 필요에 따라 개헌이 이뤄지거나, 국민의 희생으로 열린 개헌의 장에서 국민을 배제한 개헌이 이뤄지는 역사가 반복되었다. 불행하게도 주권자인 국민은 개헌에서 언제나 소외되었다.

그 가장 큰 이유는 국민이 개헌 과정을 주도할 수 있는 제대로 된 법적·제도적 장치가 없었기 때문이었다. 그 장치가 바로 개헌국민발안제다. 국민이 개헌의 주체가 되는 국민 주도 개헌을 하기 위해서는 개헌국민발안제가 반드시 도입되어야 한다. 풀뿌리원탁회의 개헌청원은 그 출발점이 될 수 있다. 현행 헌법상 국민발안권이 인정되지 않으므로 일단은 개헌‘발안’이 아니라 ‘청원’의 형식으로 개헌절차법에 제도화하는 것에 그치겠지만 제대로 정착이 된다면 장차 개헌이 이뤄질 때는 개헌국민발안제가 풀뿌리원탁회의 개헌발안의 형식으로 규정될 것이다. 그렇게 되면 국민이 진짜 주권자 노릇하는 참다운 국민주권 시대가 열리리라. /신용인 제주대 법학전문대학원 교수