제주특별자치도 출범 20년이다. 2006년 7월1일 출범한 특별자치도 제주는 대한민국의 제주를 향한 집념의 깃발이다. 그 이면엔 대한민국의 예인선이 되기를 바라는 '제주개발'의 성장사가 있다. 1991년 말 제주개발특별법이란 외피를 걸친 제주호의 항해가 시작된 지도 어언 35년이다. 법과 제도, 구조와 내용으로 제주를 만들어간 변천사를 이제 되짚어본다. 제주개발특별법 탄생에 관여했던 김승석 변호사가 그 일련의 역사를 정리한다. 중단없는 제주의 새로운 전진을 새 연재에서 모색해본다. / 편집자 주
제주도는 21세기 비전으로 2002년 4월에 시행된 「제주국제자유도시특별법」에 의거, ‘국제자유도시’와 ‘평화의 섬’을 추진 중에 있었으나 국제자유도시가 성공적으로 추진되기 위해서는 이를 적극적으로 뒷받침할 수 있는 혁신적인 지방자치 및 행정체제의 구축은 시대적 소명으로 떠올랐다.
이에 제주도는 2002년 ‘제주도행정개혁추진위원회’를 구성하여 제주의 여건과 특성을 반영하고 지역의 잠재력을 극대화할 수 있는 ‘제주형 자치모형’을 개발한다. 2003년 출범한 참여정부는 ‘지방분권과 국가균형발전’을 국정과제로 선정하여 김대중 정부와는 차별화된 실질적인 지방분권을 강력하게 추진하고 있었다.
2003년 10월31일 제주를 방문한 노무현 대통령이 도민과의 대화에서 제주 ‘특별자치도’에 대한 획기적인 구상을 밝혔다. 그 진의(眞意)가 무엇이고, 그 정치적 배경이 어떠한지, 이 점에 대해 도내에서는 여러 갈래의 해석이 있었다.
제주도의 법적 지위를 홍콩과 같은 일국양제(一國兩制), 또는 미국의 주(州)정부 수준으로 격상시키겠다는 뜻으로 받아들이는 견해가 있는가 하면, 이와 달리 ‘홍콩’ 형(型)과 미국의 주정부(洲政府) 형 모델을 논하는 것은 자유민주주의체제와 법률에 의한 지방자치제도를 채택하고 있는 우리 헌법에 비추어 비법(非法)적 발상이라는 반론도 있었다.
노 대통령 발언의 정치적 배경에 대해서도 2004년 4월 총선을 겨냥한 도내 유권자의 지지를 얻기 위한 선거 전략이라고 보는 견해가 있는가 하면, 2002년 12월 대통령 선거에서 당선하여 임기 시작 전에 제주를 방문했던 노 대통령이 제주도를 '지방분권시범도'로 격상시키겠다는 언급한 점, 그리고 2003년 국회의 의결을 앞두고 있는 국가균형발전, 지방분권, 신(新)행정수도건설 등을 다룬 3개의 특별법과 관련한 정부의 의지에 비추어 보건대 제주도를 국가균형발전, 지방분권의 특별한 지역으로 설정하겠다는 정치적 결단으로 해석하는 게 설득력이 있다고 본다.
노무현 대통령의 제주특별자치도 추진에 대한 정책 의지에 따라 제주도정은 2004년 3월 제주연구원(JRI)에 「제주특별자치도 기본방향 및 실천전략」에 대한 연구 용역을 의뢰했다.
다른 한편, 정부는 2004년 1월 지방분권특별법을 제정하고, 그 내용에 지방분권의 시범실시를 위한 제주자치도 추진의 법적 근거를 존치하였으며, 같은 해 10월에는 지방분권5개년 종합실행계획(2004년∼2008년)을 수립하면서 그 추진과제에 「제주자치도 추진」을 포함함으로써 제주자치도 설치를 국가정책으로 추진할 수 있는 제도적 장치를 마련했다.
제주도정은 제주연구원(JRI)의 2004년 11월 용역성과물인 「제주특별자치도 기본방향 및 실천전략」의 내용 일부를 수정하여 “제주특별자치도 추진계획”이라는 제목으로 같은 해 11월 30일 정부혁신지방분권위원회와 행정자치부에 이 문서를 제출하였다.
이 추진계획은 자치권의 강화에 중점을 둔 것이었다. 제주국제자유도시의 육성을 뒷받침하기 위해서는 보다 거시적 관점에서 실천전략을 마련하는 것이 필요하다는 정부의 의견에 따라 수정, 보완하게 되었는데, 그 결과 규제자유지역화, 국제적 관광·휴양산업의 제도적 기반확충, 경쟁국 수준의 조세 인센티브 적용, 해외 접근성 확대, 출입국관리제도 개선 등을 주요 내용으로 하는 보완계획을 마련하여 중앙 정부에 제출하였다.
이에 정부혁신지방분권위원회는 “제주특별자치도 추진(보완)계획”에서 제시된 과제들의 타당성을 검토하는 한편, 제주도와 경쟁관계에 있는 포르투갈의 마데이라 자치지역과 홍콩·싱가포르 등의 사례를 조사·연구하였다.
정부혁신지방분권위원회가 마련한 기본구상(안)은 2005년 5월 20일 국무총리 주재 하에 관계 장관회의를 열어 ‘제주특별자치도 기본계획의 구상’을 확정하였다.
[표]
그 요지는, 제주발전의 비전을 3대 핵심 산업(관광·교육·의료)과 이에 토대를 둔 첨단산업을 육성하여 친환경적 동북아 중심 도시로 조성하고, 사람·상품·자본의 자유로운 이동과 기업 활동의 편의가 최대한 보장되는 이상적 경제 모델을 구축하며, 이를 뒷받침하기 위하여 고도의 자치권이 인정되는 특별자치도를 실시하여 분권형 선진 국가를 선도한다는 것이다.
「제주특별자치도 기본구상」이 행정절차에 따라 예고되자 도내 일부 시민·사회단체들은 위 계획(안)에 포함된 ‘영리법인의 교육·의료기관의 설립 허용, 외국교육기관의 내국인 입학 및 과실송금의 허용, 노동시장의 개방 등에 대하여 반대의견을 제시하였다.
제주도정은 수렴된 도민의견의 일부를 반영하여 위 계획(안)을 일부 수정하고, 나아가 2005년 7월 27일 실시된 행정계층구조 개편에 대한 주민투표의 결과(유권자 36.7% 참여, 57% 찬성으로 통과된 단일광역자치안)을 반영하여 제주특별자치도 기본계획(안)을 확정한 후 같은 해 9월 21일 중앙정부에 제출하였다.
최종 확정된 기본계획(안)은 제주자치도의 비전을 ‘동북아 중심의 국제자유도시’로 설정하였고, 자치와 분권의 선도 모델 및 최적의 기업 환경 조성을 추진 목표로 하고 있다. 또한 특별자치도의 추진방향을 자치권의 획기적 확대, 규제 자유지역 및 국제적 기준의 도입, 핵심 산업의 육성, 지역정체성의 확립, 청정 환경의 보전에 두고 있다. 그 추진 전략으로 특별자치도의 시행, 제주프로젝트의 실행, 추진 여건의 조성 등 3개 사항을 제시하고 있다.
나아가 제주특별자치도의 제도적 장치로써 제주도의 행정계층구조를 개편하는 한편, 자치입법권 강화, 자치조직 및 인사권의 강화, 자치단체기관의 구성 방식의 자율화, 자치재정권의 강화, 특별지방행정기관의 이관 및 기타 특례의 인정 등을 포괄하는 고도의 자치권을 보장하겠다는 것이었다.
(가칭) 제주특별자치도법의 제정은 제4기 민선 도정이 시작되는 2006년 7월 1일에 특별자치도가 출범할 수 있도록 국회 일정을 조율하는 단계에 진입하게 됐다. <다음편으로 이어집니다.>
☞김승석은? = 제주불교신문 편집인이자 변호사다. 인터넷신문 <제주의 소리> 발행인 겸 대표, 제주도 정무부지사를 역임했다. 저서로는 대한문학 제53호 신인문학상을 받은 '나 홀로 명상'(2009년, 불광출판) 수상집이 있다.
