제주특별자치도 출범 20년이다. 2006년 7월1일 출범한 특별자치도 제주는 대한민국의 제주를 향한 집념의 깃발이다. 그 이면엔 대한민국의 예인선이 되기를 바라는 '제주개발'의 성장사가 있다. 1991년 말 제주개발특별법이란 외피를 걸친 제주호의 항해가 시작된 지도 어언 35년이다. 법과 제도, 구조와 내용으로 제주를 만들어간 변천사를 이제 되짚어본다. 제주개발특별법 탄생에 관여했던 김승석 변호사가 그 일련의 역사를 정리한다. 중단없는 제주의 새로운 전진을 새 연재에서 모색해본다. / 편집자 주
이중분화구(double volcano) 송악산과 주변은 지질 · 생태 · 경관적 가치에다가 일제의 토지수탈은 물론 한국전쟁의 역사적 현장이자 4·3사건의 비극적 현장으로 역사적 교훈을 되새기는 ‘다크투어리즘’의 1번지로서 손색이 없는 지역이다. 이 소중한 유산을 외자유치와 관광개발의 명분으로 지켜내지 못한다면 참으로 부끄러운 일일 것이다.
원희룡 도지사는 개발을 유보하고 자연환경을 그대로 보존하는 방향으로 가닥을 잡은 것 같다. 2020년 10월 25일 일요일 오전 10시, ‘뉴오션타운’ 개발사업 예정부지인 송악산 앞에서 '청정제주 송악선언'을 발표했다.
도의회와 언론사, 재야환경단체 등의 다양한 여론을 취합하여 이런 선언을 한 것으로 보여 진다. 이러한 대승적 결단이 있었기에 송악산 둘레 길을 조성하고 수많은 탐방객들에게 소중한 경관자원을 감상하고 탄성을 자아내게 한다.
앞서 살펴본 송악산 유원지 개발사의 첨예한 논쟁은 그렇다고 하더라도, 이보다 앞선 송악산 관광 개발사의 자취를 뒤돌아보는 것도 송악산 보존의지를 북돋는 계기가 될 것 같아서 몇 자 적어 보겠다.
송악산 관광개발의 역사는 크게 2008년 12월 송악산 관광지 지정의 폐지 전과 후로 분류할 수 있다. 구 제주도개발특별법에 의한 관광지 지정에 따라 기초자치단체인 남제주군의 주도 하에 개발 사업을 견인하던 시기의 송악산에 대한 법적 규제는 아래 [표1] 기재와 같다.
[표1]
남제주군은 1999년 3월27일 남제주리조트㈜를 관광개발의 사업시행예정자로 지정했다. 남제주군은 통 큰 결단을 내렸다. 아래 [표2] 기재와 같이 1999년 12월21일 집단시설이 들어서는 송악산 공원구역 639,092㎡를 자연공원법상 자연환경지구에서 집단시설지구로 용도지구를 변경하는 공원계획변경결정을 하여 1999년 12월27일 이를 고시한 후 같은 달 29일 사업시행자에게 자연공원법에 따른 마라해양군립공원 집단시설지구 공원사업시행허가처분을 하였다.
[표2]
사업시행자가 남제주군의 마라해양군립공원 구역 확대 방침에 맞춰 아래 [표3] 기재와 같이 1999년 9월27일 송악산 관광개발 사업에 대한 환경영향평가서 초안을 제출하여 이에 대한 공람 및 주민설명회 등을 거쳐 같은 해 12월 제주도지사와의 협의를 마치자 제주도지사는 같은 달 30일 송악산관광지 개발사업 시행승인 처분(승인면적 957,856㎡ = 유원지 318,730㎡ + 군립공원 639,126㎡)을 하였다.
[표3]
대정읍 하모리에 거주하는 어떤 주민이 2000년 남제주군수와 제주도지사를 공동 피고로 하여 송악산 관광지 개발사업의 시행승인 처분 취소의 행정소송(제주지방법원 2000구232호), 즉 이른바 주민소송을 제기하였다.
그 요지는 이렇다.
• (피고) 남제주군수가 절대보전지역으로 지정된 분화구지역을 포함한 송악산 지역을 마라해양군립공원구역에 편입시켜 그 용도지구를 집단시설지구로 변경하는 공원계획변경처분을 하고, (피고) 제주도지사가 사업시행자에게 관광지개발사업시행승인처분을 한 것은, ① 학술적, 문화재적으로 보존가치가 크고 제주도개발특별법에 의하여 절대보전지역으로 지정된 이중분화구 화산체의 원형을 훼손하는 결과가 되어 제주도개발특별법의 취지에 위반되고, ② 제주도개발특별법령과 자연공원법령 및 환경영향평가법령에 규정된 환경영향평가에 관한 절차 규정에 위반되고, ③ 자연공원법상 집단시설지구 지정의 요건에도 맞지 아니하고, ④ 사업시행허가 후 사업지구 내에 있는 군유지를 헐값에 사업시행자에게 매도하여 특혜를 주었을 뿐만 아니라 이러한 군유지 매각은 자연공원법 및 제주도개발특별법에 위반되는 등의 사유가 있어서 위법한 허가 처분에 해당된다는 것이었다.
• 제1심 법원은 원고는 소 제기 당시 이 사건 개발사업지구에서 반경 3㎞ 이상 떨어진 남제주군 대정읍 하모리에 상주하지도 아니하고 또 위 개발사업지구 내 또는 그 인근에 토지 등을 소유하고 있지 아니하여 이 사건 각처분의 취소 또는 무효확인을 구할 법률상 이익이 없다고 판단하여 원고의 청구를 기각하였다. 다만 판결에 앞서 “마라해상군립공원 구역 중 제주도개발특별법에 의하여 절대보전지역으로 지정된 구역에 대하여 자연공원법상 집단시설지구에서 자연환경지구로 변경하는 공원계획변경절차를 이행하라"는 화해권고를 하였다는 점에서 피고 남제주군수가 절대보전지역으로 지정된 분화구지역을 포함한 송악산 지역을 마라해양군립공원구역에 편입시켜
그 용도지구를 집단시설지구로 변경하는 공원계획변경처분에 내용상의 위법이 있음을 간접적으로 밝혔다는 점은 유의미하다.
• 이 사건 행정처분효력정지 가처분사건{제주지방법원 2000아9, 광주고등법원 (제주)2000아3}에서도 그 위법성을 확인하였다는 점에서 인, 허가관청인 남제주군수가 개발사업자의 사익추구에 앞장섰다는 비난을 피할 수 없게 되었다.
마치 천우신조인 듯, 2002년 8월1일 송악산 관광지 개발사업 시행승인 후, 사업시행자가 2년 내 착공을 하지 않아 위 개발사업 시행승인은 실효됐다.
그런데 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시조성을 위한 특별법」 및 동법 시행령에 따라 2006년 12월4일 고시된 ‘제주국제자유도시종합계획’에 송악산 관광지(해당면적 162만8,822㎡ = 유원지 + 송악산 해양군립공원)가 반영되어 되살아나면서 2009년 송악산 ‘뉴오션타운개발’의 서곡(序曲)이 울리게 됐다. <다음편으로 이어집니다.>
☞김승석은? = 제주불교신문 편집인이자 변호사다. 인터넷신문 <제주의 소리> 발행인 겸 대표, 제주도 정무부지사를 역임했다. 저서로는 대한문학 제53호 신인문학상을 받은 '나 홀로 명상'(2009년, 불광출판) 수상집이 있다.
