우리나라에서는 지방자치 제도의 두가지 흐름으로 '주민자치'와 '단체자치'라 분류하여, “주민자치”는 주민 책임으로 이루어지는 지방자치라고 설명되고, 영국과 미국이 이에 해당된다고 설명한다. 이에 비하여, “단체자치”란 중앙정부가 정한 법률의 위임에 따르는 제도로서, 독일이나 프랑스, 일본이나 우리나라가 이에 해당된다고 설명되고 있다.

 

이 분류방식은 19세기 중반에 독일에서 사용되고, 당시의 일본에 영향을 미치게 된 것으로 알려지고 있다. 그러나 이후에 많은 비판이 있어왔으며, 영국이나 미국은 물론, 프랑스나 다른 나라에서는 이와같은 용어 자체도 존재하지 않는다.

 

다만, 지방자치제도는 모든 나라가 국가의 근간인 헌법과 법률적 전통에 따라 보장되는 정도에 따라 달라질 수 있으며, 현재는 독일이나 일본에서 학술적으로만 사용되고, 우리나라에서는 일제 강점기를 거쳐 오면서 지금까지 사용되고 있는 것으로 보아진다.

 

그러함에도, 영국에서의 지방자치는 국민의 “고유권”이자 “기본권”으로, “주민의 선거에 의하여 지방정부를 구성하는 정규의 지방자치를 하도록” 보장하는 제도를 말한다.

 

당시, 영국에서는, 군주가 임명한 지방관리들의 부정부패로 주민들의 원성이 하늘을 찌를 듯 높아지자, 왕실은 1835년 “주민들이 원하면, 스스로, 지방정부를 설립 할 수 있다.”는 지방자치법을 제정하면서 지방자치가 싹트게 된다.

 

이로 인하여, 주민 스스로 조직한 지방정부가 자리를 잡게 되어 부패한 관리들은 자리를 잃게 된다. 이후, 지방정부는 그 역할을 다하여, 당시 산업화로 인한 도시 빈곤층의 확산과 같은 사회적 불평등이 만연하였음에도 이를 극복하는 계기가 되어, 튼튼한 민주주의 국가의 기반이 된다.

 

이 전통에 따라 미국의 지방자치는 주(州) 헌법이 보장하는 국민의 “기본권”으로, 주민 스스로 지방자치단체를 설립하고, 지방정부를 조직하는 “고유권”에 근거한 지방자치를 말한다.

 

그러함에도 우리나라에서는 그동안 “고유권은 민주국가의 논리로 부적합하다"고 잘못 설명되면서 중앙집권을 옹호하기 위한 논리로 변질되어 버린 것이 아닌가 의심스럽다.

 

이와 같이 선진국의 지방자치가 정착되어 오던 시기에 당시 조선에서는, 1800년부터 1863년까지 63년 동안 세도정치로, 권력은 중앙에 집중되어 견제장치는 실종되고, 집권세력의 부정부패로 백성들이 도탄에 빠지게 되면서 국가의 운명은 바람 앞에 촛불처럼 흔들리고 있었다.

 

일본에서는 젊은 인재들을 유럽에 보내 선진제도를 받아들이면서 강대국으로 발돋움하고 있었다. 결국, 두 나라의 운명이 갈리고, 조선은 일제 식민 치하에서 온갖 고초를 겪게되고, 지방자치는 해방 후에 우여곡절을 겪으면서 변질되거나 왜곡되고, 다시 부활하며 짧은 역사를 가지고 오늘에 이르게 되었다.

 

우리나라는 지방분권 개헌추진으로 지방자치의 새로운 전기를 맞이하고 있다. 헌법에 “지방분권” 원칙이 선언된다면, 이 원칙에 따라 지방자치법과 제주특별법 등 하위 법률들은 이에 맞추어 개정되는 과제를 안게 된다.

 

지역 공동체의 가치를 가장 우선하게 되고, 행정의 편의대로 지역 공동체를 훼손하는 결정은 헌법위반이라는 판단이 내려지게 된다.

 

주민이 주역이 되는 영국에서 지방자치가 시작된 이후 182년 만에 이루어지는 역사적인 과제이다. / 조시중(제주경제정의실천연합 집행위원)

 

☞조시중은?=제주경제정의실천연합 집행위원, 한국 KDI국제정책대학원(정책학석사) 졸업, 미국 캘리포니아웨스턴 로스쿨(법학석사) 졸업, 제주대학교 대학원(법학박사 과정),  전 제주특별자치도 사무관, 주요논문 : 지방자치 홈-룰차터의 법률적 지위(한국지방행정연구원), 미국 법률선점주의의 쟁점과 시사점: 자치입법권한을 중심으로,(한국지방자치법학회), 지방자치단체 청문조례제정방향 검토: 행정절차법상 청문 규정의 문제점과 개선방안을 중심으로(한국지방자치법학회).