민변이 제주해군기지 무역항 지정은 아무런 실익이 없다는 내용의 의견서를 법제처 등에 제출했다.
민주사회를 위한 변호사 모임은 8일 국토해양부가 입법예고한 제주해군기지 무역항 지정 관련 ‘항만법 시행령 개정안’과 국방부가 추진 중인 ‘군사시설 보호법 시행령 일부 개정안’에 대한 의견을 법제처 등에 제출했다고 밝혔다.
의견서에는 “제주해군기지가 민항인 무역항으로서 충족시켜야 하는 기준과 군항으로서 충족시켜야 하는 기준이 매우 다르다”며 “제주해군기지 내부 등을 그 성질에 따라 구분하는 것이 필요할 것으로 보인다”고 의견을 제시했다.
또한 “제주해군기지는 그 너비가 충분히 넓지 않아 결국 해군과 제주도가 좁은 항만을 구분 없이 공동으로 사용할 수밖에 없다”며 “해군기지 내부 등을 그 성질에 따라 구분할 경우 군항으로서의 기능이 상실될 수도 있다”고 주장했다.
”무역항과 군항의 서로 다른 두 가지 기준을 모두 충족해야 하는데, 이는 현재 설계상 불가능한 것으로 사료된다”고 판단했다.
결국 “무역항으로 지정된다 하더라도, 두 안 중 어느 안에 따르더라도, 현재 해군기지는 그 설계상 군항과 무역항 양쪽 모두의 요건을 충족할 수 없다”고 진단했다.
그러면서 “어느 한 기능을 위해 다른 한 기능이 포기돼야 할 상황이 될 것이다”고 강조했다.
민변은 “국방부의 개정안은 제주해군기지를 무역항으로 지정하는 항만법시행령 개정안과 충돌되는 형태로 입법 예고돼 사실상 무역항 지정은 아무런 실익도 없을 것으로 보인다”고 역설했다.
더불어 “제주도지사는 아무런 실익이 없는 무역항 지정으로 모든 문제가 해결될 것이라고 판단하지 말라”면서 “도민의 실질적인 이익에 부합할 수 있도록 제주해군기지건설을 전면 백지화할 필요가 있다”고 주장했다.
| 민변이 제기한 구체적인 설계상의 문제 (1) 군함과 여객선 사이의 이격거리 확보 등의 문제
먼저, 강정마을회에서 이미 밝힌 바와 같이, 무역항이 신축될 때 따라야 하는 항만법 및 항만설계기준에 의하면 아래와 같이 위험물적재전용선박은 적재 위험물에 대한 특수성을 배려하여 여객선의 박지나 선류장 등과 충분한 이격거리를 두어야 합니다.
물론, 군함을 위험물적재전용선박으로 바로 분류하기는 어려울 수 있지만, 위 항만설계기준의 취지는 무역항이라면 반드시 고려되어야 할 것입니다. 그런데 현재 제주해군기지는 이미 위에서 언급한 바와 같이 충분한 너비를 갖추고 있지 못하여 군항의 박지와 여객선의 박지 사이에 충분한 이격거리를 둘 수 있을지 매우 의문스러운 상황입니다.
(2) 군함 출입시 신고문제 등
다음으로, 대한민국 또는 외국 국적의 선박이 상시 출입할 수 있는 항(港)인 개항에 관한 개항질서법에 의하면, 위험물을 개항의 항계 안 등으로 들여오려는 자는 입항 전에 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 국토해양부장관에게 신고하여야 합니다(법 제20조 제1항). 또한 국토해양부장관은 위와 같이 신고한 경우 들여올 수 있는 위험물의 수량이나 종류를 제한할 수도 있습니다(법 동조 제2항).
그런데 여기서 이야기하는 위험물은 화약류를 포함하고 있습니다(법 제2조 제9호, 법시행규칙 제2조, 「위험물 선박운송 및 저장규칙」 제2조제1호). 따라서 제주해군기지가 민항인 무역항으로서의 성질을 가지고 있게 된다면 당연히 제주해군기지에 출입할 군함도 국토해양부장관(국토해양부장관의 권한을 제주특별자치도지사가 이양받을 것을 예정하고 있기에 개항질서법과 관련된 부분에서는 국토해양부장관과 제주트별자치도지사를 포함하여 “국토해양부장관 등”이라고 하겠습니다)에게 매번 신고해야 할 것으로 보입니다. 그리고 이렇게 신고한 군함의 무기가 매우 위험하다고 판단되면, 국토해양부장관 등은 해당 군함에 탑재되어 있는 무기의 종류와 수량을 제한할 수 있다고 보아야 할 것입니다.
그렇다면 해군은 매번 국토해양부장관 등에게 자신이 제주해군기지로 운송하는 무기의 종류와 수량, 그리고 그 위험성을 신고할 것인지, 그리고 만약 국토해양부장관 등이 그에 대한 조정을 명할 경우 그에 따를 것인지 심각한 문제로 대두될 수 있을 것입니다. 그리고 만약 위와 같은 의무를 해군이 지키지 않거나 국토해양부와 국방부의 협의에 따라 아예 처음부터 위와 같은 의무가 해군에게 부여되지 않는다면 개항질서법을 위반하는 것이며, 민항인 무역항으로서 유지해야 하는 최소한의 안전기준조차 지키지 않는 것이 될 수 있을 것입니다.
(3)군함의 정박지 문제
여기서 더 나아가 개항질서법은 위험물을 실은 선박의 경우 국토해양부장관 등이 지정한 장소에만 정박하도록 규정하고 있습니다. 그렇다면 과연 제주해군기지를 출입할 군함들이 국토해양부장관 등이 지정한 장소에만 정박을 할 것인지도 문제될 것입니다. 상식적으로 군함은 작전에 따라 필요에 따라 가변적으로 정박할 필요가 있을 것이기 때문입니다.
(4) 여객선의 정박지 문제
민항의 경우 항만시설의 신축은 원칙적으로 그 종류를 불문하고 국토해양부장관이 시행하도록 되어 있습니다(항만법 제9조 제1항). 다만, 예외적으로 국토해양부장관이 아닌 다른 자(비관리청)가 항만공사를 시행하려는 경우에는 항만공사계획을 작성해서 국토해양부장관의 허가를 받아야 하고(항만법 제9조 제2항), 항만공사실시계획을 작성하여 이에 대한 국토해양부장관의 승인을 받아야 합니다(항만법 제10조 제2항).
그런데 항만법에 의하면 정박지는 반드시 있어야 하는 “기본시설”로 분류하고 있습니다(항만법 제2조 제5호 가목). 다시 말해 해당 항만이 민항이거나 민항으로서의 기능을 수행하여야 할 항만이라면 정박지를 보유하고 있어야 합니다.
그러나 해군도 인정하고 있듯이 제주해군기지를 계획함에 있어 정박지에 대한 고려가 전혀 없었음이 드러났었습니다. 이는 제주해군기지가 그 동안 정부가 군항과 더불어 민항의 성격을 강력하게 갖는 항만이라고 주장해왔던 것과는 달리 군항의 성격만을 가지고 있거나 군항으로서의 성격이 월등히 강한 항만(민항으로서의 기능은 부수적인 항만)으로 무역항으로 지적될 수 없는 항만이라는 것을 의미합니다.
(5)소 결
위에서 살핀 바와 같이, 현재 제주해군기지의 설계로는 국토해양부의 안이든 국방부의 안이든 군항과 무역항(민항)의 두 가지 다른 성격의 기능을 모두 발현시킬 수 없다는 것을 알 수 있습니다. 결국은 두 가지 기능 중 어느 하나의 기능은 다른 기능을 위해 희생될 수밖에 없을 것입니다. 따라서 제주해군기지를 무역항으로 지정한다고 하더라도 무역항과 군항 모두의 기능을 발휘할 수 있도록 설계상의 오류를 해소하지 않고서는 아무런 실익도 없을 것입니다.
나. 무역항 지정 시 발생할 법률적 문제
국방부는 위와 같은 설계상 문제를 충분히 인식하고 있는 것으로 보이며, 제주해군기지의 군항으로서의 기능을 희생시키지 않기 위해 오히려 민항으로서의 기능을 상실시킬 수도 있는 안을 고민하였던 것으로 보입니다. 이는 군사기지 및 군사시설 보호법 시행령」일부개정안(이하 “이 사건 개정안”이라고만 하겠습니다)을 보면 충분히 알 수 있습니다.
제8조의2(크루즈선의 민·군복합형관광미항 입‧출항 보장) 관할부대장 등은 법 제9조제1항제1호 각 목의 어느 하나에 해당하는 구역 또는 군사기지 및 군사시설 중 민·군복합형관광미항(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」제155조의2제1항의 관광미항을 의미한다)의 출입허가와 관련하여「해운법」의 순항 여객운송사업이나 복합 해상여객운송사업 면허를 취득하고「관광진흥법」에 따라 크루즈업을 목적으로 승인·등록된 선박 중 관할부대장 등이 지정하는 선박(승객, 승무원을 포함한다)의 입·출항을 최대한 보장하여야 한다.
위에서 보는 바와 같이, 이 사건 개정안은 「해운법」의 순항 여객운송사업이나 복합 해상여객운송사업 면허를 취득하고「관광진흥법」에 따라 크루즈업을 목적으로 승인·등록된 선박 중 관할부대장 등이 지정하는 선박만을 제주해군기지에 입출항할 수 있도록 하고 있습니다. 여기에 전제된 사실관계에서 살핀 바와 같이 제주해군기지의 모든 수역이 군사시설보호구역-일부 중복지정이기는 하지만-이 된다는 대한민국해군의 입장이 더해지면 제주해군기지의 어떠한 곳이라도 여객선이 입출항하려면 관할부대장 등의 허가를 받지 않으면 안 되게 됩니다. 결국 제주해군기지는 관할부대장 등의 판단에 따라 오로지 군항으로서만 기능하게 될 수도 있습니다.
더구나 「군사기지 및 군사시설 보호법」 제12조를 살펴보면 제2항에 의해 군사시설보호구역 안에 무역항이 중복지정 될 경우 관할부대장의 판단에 의해 정박 중인 크루즈 선박의 강제퇴거를 명령할 수도 있을 것으로 보입니다.
또한 「군사기지 및 군사시설 보호법」 제13조를 살펴보면 지방자치단체가 해운의 영위에 대해 허가함에 있어서도 지방자치단체가 관할부대장 등과 협의를 하여야 하고, 만약 지방자치단체가 관할부대장과 위와 같은 협의를 거치지 않거나 협의의 조건을 이행하지 않고 허가를 한 경우 관할부대장은 허가의 취소나 중지를 요청할 수 있고, 이 경우 지방자치단체는 특별한 사유가 없는 한 이에 응해야 합니다. 따라서 만일 제주특별자치도지사가 무역항임을 주장하여 단독으로 크루즈 선박의 입항을 허가하였다 하더라도 관할부대장은 제13조 제8항에 의거 제주특별자치도지사의 허가행위에 중지 또는 취소를 요청할 수 있고 이 경우 제주특별자치도지사는 특별한 사유가 없는 한 그 요청을 받도록 되어 있어 사실상 거부권에 해당하는 지위를 보장받고 있습니다. 즉, 「군사기지 및 군사시설 보호법」 자체가 개정되지 않는 한 동 법률 시행령이 일부 개정된다 하더라도 관할부대장은 군사시설 보호구역으로 지정된 항만에 대해 배타적인 권리를 행사 할 수 있게 되므로 항만법 시행령 개정은 의미가 없다고 할 것입니다.
따라서 이 사건 개정안은 제주해군기지를 무역항으로 지정하려는 항만법시행령 개정안과 충돌하거나 항만법시행령 개정안을 무력화시키는 것이 될 것입니다.
3. 결 론
제주해군기지는 무역항으로 지정된다고 하더라도 그 너비가 좁은 설계상 오류 등으로 인해 무역항(민항)과 군항의 두 가지 기능을 모두 충족시키기 어려울 것으로 보입니다. 거기에 더하여 국방부의 이 사건 개정안은 제주해군기지를 무역항으로 지정하는 항만법시행령 개정안과 충돌되는 형태로 입법예고되어 사실상 제주해군기지의 무역항 지정은 아무런 실익도 없을 것으로 보입니다. 따라서 제주특별자치도지사는 아무런 실익이 없는 무역항지정으로 모든 문제가 해결될 것이라고 판단하지 말고, 제주특별자치도민의 실질적인 이익에 부합할 수 있도록 제주해군기지건설을 전면 백지화할 필요가 있다고 할 것입니다.
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