제주특별자치도에 필요한 것은 “거울”

제주특별법은 “제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법”의 약칭이다. 기다란 명칭처럼 481개 조문으로 구성되며 이것을 인쇄하면 117쪽이 나온다. 책 한권 분량이다. 법률 전문가라 할지라도 한 개의 조문을 해석하려면 한 달 이상 걸리는 정도라면 도민은 아예 쳐다 볼 수도 없다. 담당 공무원이라 할지라도 한 개 조문을 이해하려면 헷갈려서 자의적으로 해석하고 집행하는 근거가 되어버렸다.

이 법은 고도의 자치권과 실질적인 지방분권이라는 거창한 목적을 선언하였으나 그와는 정반대로 기초자치단체를 해체하는 값비싼 대가를 치르면서 기초자치단체의 권한을 모두 흡수하여 제주특별자치도에 집중시켜 버렸다. 중앙집권과 다르지 않은 모습으로 지방집권이 폐단이 나타나고 지방분권과 보충성의 원칙에 정면으로 위배된다는 비난을 면할 수 없다.

국제자유도시라는 낡은 개념을 가져다 붙이면서 제주의 미래를 보장하는 것처럼 요란하게 떠들면서 포장되었다.

풀뿌리 민주주의를 밀어내고 자리를 잡은 관치행정

제주특별법은 풀뿌리 민주주의를 밀어냈다. 대신에 투자유치를 위한 규제자유화를 비롯하여 각종 편의를 제공하는 규정과 소속 공무원들에게는 인사 혜택을 확대하는 제도(제44조 내지 제56조)가 자리를 잡았다. 국민들이 피와 땀으로 어렵게 이루어 놓은 우리나라의 민주주의와 지방자치는 제주특별자치도에서 관치행정 체제로 회귀하여 버렸다.

중앙권한을 이양하여 제주특별자치도의 자치권한을 강화하였다고 한다(제238조 내지 제457조). 그러나 국가에 전속하는 권한이나 애초부터 중앙행정기관의 장의 권한이 없어 제주특별자치도의 권한으로 성립할 수 없는 경우와 이미 전국 공통적으로 지방자치단체에 이미 위임되었음에도 이를 다시 위임하면서 권한이양 건수를 부풀리는 경우도 적지 않다.

전국의 지방자치단체에 공통적으로 위임된 권한을 귀찮아서인지 제주특별법을 빌려 제외해 버린 경우도 허다하며, 이외에도 행정편의를 위한 규정을 비롯하여 있어도 그만 없어도 그만인 규정은 물론 이미 특별성을 상실하여 버린 일반 규정도 널려 있다.

조례를 제정할 대상이 없는 권한을 조례로 정하도록 이양한 경우는 물론이고 과태료와 행정처분과 과징금을 국가기준과 달리 이중처벌기준을 규정한 조례도 나타나고 있다. 제주특별법이 위임하지 않았음에도 그 이름을 빌려 규제와 벌칙을 정하여 무효인 조례와 주민의 권리를 까탈스럽게 제한하는 조례도 널려 있다.

짙은 화장으로 얼굴을 가린 듯 거창한 목표로 포장된 제주특별법이 보여주는 민낯이다. 다른 법률이라면 단어 하나가 잘못 되더라도 난리법석일 텐데 제주특별법이 이 지경인데도 부끄러운 줄도 모르면서 조그마한 단위사무 권한 이양에 매달리는 실정이다.

자랑거리가 될 수 없는 단편적인 권한이양

제주특별자치도는 바싹 마른 행주에서 물을 짜 내듯 억지로 만들어서 중앙정부에 조아려 권한을 이양을 받아왔다 한들 자랑거리가 될 수가 없다.

2020년 6월 11일 이양 받은 권한은 제주특별자치도 이전에 원래부터 기초자치단체였던 시군(市郡)의 권한이었다. 제주특별법 제15조의2(위원회 설치에 관한 특례)는 「건축법」 제4조에 의한 건축위원회, 「아동복지법」 제12조에 의한 아동복지심의원회, 「영유아보육법」 제6조에 의한 지방보육정책위원회를 조례가 정하는 바에 따라 행정시에서 설치 운영할 수 있도록 한다는 권한이다.

그러나 다른 지방자치단체에는 조례를 제정하여 위원회를 설치할 수 있도록 이미 주어진 권한이다. 원래 있었던 권한임에도 기초자치단체를 폐지하여 없어져버린 권한을 다시 되돌려 달라고 애원하여 받아 오는 격이 되어 버렸다.

잘 못 꿰어진 첫 단추

제주특별자치도는 포르투갈의 마데이라를 모델로 삼았다고 한다. 그러나 공식명칭은 “마데이라 자치구(Autonomous Region of Madeira)”이며 인구는 26만7천명, 면적은 제주도의 3분의 1 정도이다. 유럽의 다른 국가는 모두 지방자치를 실시하였음에도 마데이라는 오랜기간 동안 국가의 위임통치에서 벗어나 1976년에 와서야 비로소 지방자치를 시작하였다. 다른 나라에 비하여 지방자치를 늦게 시작하였을 뿐 특별자치의 교훈이 될 수도 없었다.

우리나라의 법률체계에서는 중앙정부의 권한이양(devolution)이라 할지라도 좁은 의미의 위임(delegation)의 범주에서 벗어날 수도 없다. 그런데도 이양이라는 이름으로 시시콜콜한 단위 사무 몇 건을 받아 왔다고 자랑삼아 늘어놓을 일이 아니다.

제주특별자치도 분권 모델을 완성하기 위하여 2019년에 마련된 '자치분권 시행계획'은 포괄적으로 권한을 이양하여 고도의 자치권을 보장하고, 도민의 자기결정과 책임성을 강화하여 직접 민주주의를 활성화하고, 제주특별법 위임조례를 확대하여 자치입법권을 강화하겠다고 선언하였으나 공염불이며 그게 그거다.

지금 제주특별자치도에 필요한 것은 자신의 모습을 비추어 볼 수 있는 거울이다. 전체 481개 조문 중에서 100여개 조문이 무효이거나 집행이 불가능하거나 필요 없는 규정을 하였다면 근본적인 대체입법 마련이 시급하다. 우선 제주특별법에 대한 정밀한 입법평가와 동시에 국제자유도시 개념을 재정립하여야 하고, 주민자치 확대를 위한 논의가 필요하다. <끝>