아쉬운 것은 헌법 개정 특히 자치권 확보를 담은 헌법 개정의 주장이 전국에 걸쳐 설득력을 얻으면서(이해는 되지만) 2018년 6.13 선거부터 제주시장 직선제의 추진이 될 수도 있을 호기가 다음 선거로 보류 또는 시기 조절이 되어 버린 것이다.
결론적으로, 당장의 기초자치단체의 부활은 차치하더라도, 개정 헌법 조문에 제주특별자치도와 같은 특별자치시ㆍ도의 신설 조항은 반드시 필요하다. 특히 제주특별자치도는 자치분권의 시범적 성격이 되었든, 특별하지도 않은 채 시련의 측면이 있든지 간에, 우리는 효율성이라는 이름으로 민주성의 기본권이 침해를 받으면서 특별자치의 경험과 지리적 특성을 가지고 있기에 충분한 명분과 자격이 있다.
이에 따라, 헌법적 지위를 획득한 특별자치도(제주도)의 경우라면 자치도의 고유사무와 관련해서는 법류유보와 형사벌을 제외하고는 법률우위의 예외를 인정하여, 조례로도 도민의 권리 의무에 관한 사항을 규율할 수 있는 법률적 지위의 자치 입법권이 허용돼야 한다.
또한 재정권의 세입에 있어서는 조세법률주의의 틀은 유지하되, 조세법률주의의 예외로 특별자치시ㆍ도에 대해서는 재정분권의 차원에서 조세조례주의도 도입하여 특별자치시ㆍ도의 과세권을 강화할 필요가 있다. 세출분권 측면에서는 예산 집행을 자율적으로 결정할 수 있는 지출권도 충분히 보장해 주어야 한다. 인사권의 확대와 자주 조직권도 더 많이 보장해 주어야 한다.
오늘날 지방자치제도는 ‘인류 보편의 원리 내지 제도’로서 자리매김하고 있고, 세계적인 흐름이며, 선진국의 바로미터가 되고 있다. 따라서 노무현 참여정부에서 시작한 자치분권의 초석이 문재인 민주당 정부에서 제대로 세워지길 바란다.
여기에, 지방자치의 지도원리의 하나로서 국가 개입의 필요 최소한의 방어적ㆍ보조적인 ‘보충성 원칙’을 중심으로, 무책임하지 않도록 ‘자기책임의 원칙’도 분명히 해 나갈 필요가 있다. 그렇게 하려면, ‘지방정부의 자기결정권’을 확고하게 보장해 주어야 한다. 그래야 명실상부한 연방국가의 ‘주’ 수준의 지방자치제도가 시작 될 수 있을 것이기 때문이다.
다행히, 12월 26일 제주칼호텔에서 ‘정순관’ 대통령 직속 지방자치분권위원회 위원장의 ‘새 정부의 지방분권 추진방향’ 특별강연이 있었다. 여기에서 그는 “지자체의 명칭을 지방정부로의 변경과 특별자치도를 헌법적 지위로 확보 가능하다”는 취지의 2단계 추진 구상을 제시하기도 했다. 기대해 본다.
다시 분명히 하건대, 자치분권의 완결판은 헌법에 대한민국이 자치분권국가임을 명문화 하고, 헌법에의 특별자치시ㆍ도를 조문화 하는 것이다.
지방분권을 다루면서 좀 더 깊게 다뤄야 할 것은 지방분권의 주체가 지방자치단체가 아니라 ‘주민’이라는 것이다. 그래야 주민의 대의기관인 지방의회의 중요성 인식에 따라, 대표일꾼들의 선출에 있어서도 선량을 제대로 뽑을 수가 있게 되고, 중대선거구제ㆍ연동형 비례대표제 등과 같은 선거제도에도 심도 있게 논의를 하게 되리라 본다.
여기에서 좀 더 진전이 된다면, 차제에 제주특별자치도와 같은 지리적, 경험적 특성이 있는 지방정부에서부터 ‘지방정당(또는 지역정당(Local Party))’ 도입이 시발될 수 있기를 바란다.
현재 정당법에는 2중 정당가입 금지나 중앙당의 서울 소재, 5개 시ㆍ도당의 확보 등을 정당 설립의 조건으로 하고 있다. 이것을 개정하여, 시범적으로라도 특별자치시ㆍ도에는 지방정당이 설립 가능하도록 개정될 수 있기를 주장한다.
그래야 지역의 문제는 중앙당의 부침과 횡포에 휘둘러지지 않고, 지역주민과 지방정당의 활동에 따라 그 지방정부의 책임 하에 이루어지리라 본다. 풀뿌리 민주주의라고 이름 하는 실질적 자치분권은 지방정당이 허용되지 않고는 근본적 자기결정이 이뤄지기 어렵기 때문이다.
필자의 수 년 전, ‘제주에서의 지방정당 도입에 대한 도민과 전문가 설문 조사’에 따르면, 바람직하지만 현실화가 어렵다는 결과가 나왔다. 그것은 중앙집권적 사고의 중앙세력들 특히 국회의원들이 자신들의 권력침해로 이어질 지방정당 도입을 허용하질 않을 것이기 때문이라는 것이다.
차제에, 자치분권헌법으로의 개정이 진행되면서, 어떠한 형식으로든 제주특별자치도의 문구가 헌법에 삽입되고, ‘지방정당’제도의 도입에 대한 근거가 마련되어, 명실상부한 ‘지방자치분권국가’가 이루어지길 바란다. / 송창권 제주자치분권연구소장
