1991년 11월 7일 서귀포시 ‘나라사랑청년회’ 소속 양용찬 열사가 특별법 제정에 반대하여 분신자살함으로써 특별법 제정에 대한 관심은 전국적 뉴스거리가 됐다.

1987년 6월 항쟁의 기폭제가 된 이한열 열사의 이야기처럼 양용찬 열사의 결기는 특별법 제정의 흐름에 변곡점이 됐다. 법 제정의 반대 여론이 들불처럼 번지자 국무총리 행정조정실, 민자당, 내무부 등의 담당관들이 내도하여 현지 분위기를 살피고, 제주도에는 도지사를 비롯한 고위 간부들이 중앙언론사를 방문하여 특별법 제정에 대한 협조를 요청하는 한편 '제주도 개발특별법 – 도민의 의견을 수렴, 삭제·보완·수정하였습니다.'라는 제목의 홍보책자를 만들어 각 기관과 가정에 배포하는 등으로 반대 여론의 순화에 나섰다.

다른 한편, 집권 여당인 민자당은 기존의 민자당 시안 중 7개 조항을 수정·보완하여 11월 20일 당무회의를 열고 9장 50조 부칙으로 구성된 제주도개발특별법(안)을 의결하여 그 다음날 의원 22인의 발의로 국회에 제출하였는데, 이 법안의 제안이유를

‘제주도에 대한 국내·외의 관광 수요가 급증함에 따라 부족한 관광시설을 대폭 확충하고 제주도 특유의 수려한 자연환경과 향토문화를 적정하게 보존·관리함으로써 제주도를 관광휴양지로 육성함과 동시에 도민의 생활환경 개선과 지역경제의 활성화를 도모한다.’라고 밝히고 있다.

12월 26일 국회건설위원회에서 민자당 의원들만이 출석한 가운데 제주도개발특별법(안)이 원안 통과되자 제주도민들과 민주당의 저항은 더욱 격렬해졌는데, 민자당은 민주당과의 합의에 의한 특별법안의 회기 내 처리가 어렵다고 판단하여 12월 17일 의장 직권으로 특별법(안)을 본회의에 상정하여 정기국회 회기 마지막 날인 18일 밤, 민주당 의원들이 반대하는 가운데 민자당 단독으로 본회의에서 의결되었다.

제주도개발특별법 제정을 위한 주도적 역할은 중앙정부와 제주도였다. 여당인 민자당은 위 법안이 국회에 상정될 때까지 적극적·능동적 역할을 하지 못했다. 도민들의 격렬한 반대운동에도 불구하고 제주도가 앞장서서 1991년 정기국회 종료 시까지 이 특별법을 통과시키려한 이유는 무엇일까?

첫째, 제1차 제주도종합개발계획이 1991년 말로 끝나고 1992년부터 제2차 계획을 시행하여야 하는데, 기존의 법체계로는 여러 가지 개발 사업이 각각의 개별법에 따라 추진되어야 하므로 자연환경의 훼손, 무질서한 지하수 개발 등을 막을 수 없기 때문에 특별법에 근거한 종합개발계획을 새로 수립하여 이런 복잡한 난제를 질서정연하게 처리할 필요가 있었기 때문이다.

둘째, 전국 뉴스를 통해 제주도 개발특별법이 제정된다는 사실을 타도 출신 국회의원들이 알고 제주도에 특유한 지역개발법을 제정하는 것은 형평에 반한다고 하면서 반대 분위기가 고조되고 있었기 때문이다. 13대 국회의 마지막 정기국회에서 의결되지 못한다면 1992년 총선을 통해 새로 구성될 14대 국회에서 특별법 제정은 풍전등화가 될 수 있다는 우려의 목소리가 높아졌기 때문이다.

셋째, 건설부에서 지역균형개발법을 제정하기 위하여 입법 예고까지 한 상태인데, 만일 낙후 지역을 중점 개발하기 위한 이 법률이 제정될 경우에는 제주도는 중앙정부의 지원 대상에서 제외될 뿐만 아니라 사실상 제주도 개발특별법의 제정은 물 건너 간 것과 다름이 없다고 생각했기 때문이다.

노태우 대통령의 특별법 제정에 대한 특별한 관심과 애정이 법 제정의 촉매제가 된 것은 분명하다. 1990년 3월 5일 제주도의 효율적 개발을 위해 특별법 제정 방안을 검토하라는 지시에 이어 여러 차례에 걸쳐 그 추진 상황에 대한 관심을 공개적으로 표명했고, 1991년 11월 15일에는 민자당 대표에게 특별법을 비롯한 주요 정책을 소신껏 추진하라고 강조했기 때문이다. 이와 같이 대통령이 각별한 관심을 가진 제주도 개발을 제주도민들과 야당이 반대한다고 해서 머뭇거리는 것은 대통령의 권위와 자존심에 먹칠을 하는 것과 같아 국회통과를 서두르게 된 것으로 보여진다.

그 반면에 제주도의회는 특별법 제정 과정에서 도민들의 정책 갈등을 해소시키는데 체계적으로 대응하지 못했다. 특히 도의회는 민자당 소속 의원과 무소속 의원들 간에 대립이 심화되었고, 서로 도민들의 눈치를 살핀다고 특별법에 대한 의회 차원의 공식 견해조차 표명하지 못하였다.

끝으로, 16개월간의 제정반대 도민운동으로 제주도 개발 특별법 내용은 당초의 시안과 비교할 때 크게 달라졌다. 긍정적 측면과 부정적 측면으로 나누어 정리를 해보겠다. … <다음편으로 이어집니다.>

☞김승석은? = 현재 제주불교신문 편집인이면서 변호사를 하고 있다. 인터넷신문 <제주의 소리> 발행인 겸 대표, 제주도 정무부지사를 역임했다. 저서로는 대한문학 제53호 신인문학상을 받은 '나 홀로 명상'(2009년, 불광출판) 수상집이 있다.