지금까지 1∼18회 연재한 글은 1991년 12월 31일 「제주도개발특별법」의 탄생 후 2006년 2월 21일 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하, ‘제주특별자치도법’이라 한다)의 제정에 이르기까지 특별법의 개·제정의 연혁과 주된 내용을 설명하는데 방점을 찍었다.
그런데 이제 시야를 돌려서 제주특별자치도법에 근거하여 마련된 제주국제자유도시 종합개발계획과 그 실시계획들이 집행되는 과정에서 제주사회에 어떤 역할과 작용을 했는지를 살펴 볼 필요가 있다고 본다. 앞으로 수차례 이 부분에 대하여 필자의 의견을 밝혀 보겠다.
지난 2013년 11월 28일 관광객 1000만 명의 시대를 열었다. 20여 년간의 지속적 관광인프라 구축을 토대로 하여 유네스코 3관왕분야 타이틀(title) 획득과 세계 7대자연경관 선정, 저비용항공의 활성화, MICE산업에 대한 지속적인 육성 등에다 제주올레길 등의 독특한 섬 문화역사가 스며있는 콘텐츠(contents) 개발은 메가 투어(mega tourism) 시대의 도래를 예고했다.
이러한 가시적․외형적 성장에 비해 대다수 도민들은 고용창출 효과나 지역에 귀속되는 경제적 이익은 크지 않았다고 인식한다. 특히 2010년 전후의 외자유치가 중국 자본에 집중되면서 부동산 투기 우려가 높아지고 있고, 일각에서는 이러다가 제주가 중국 자본과 중국인 관광객들에게 예속되는 것 아니냐는 걱정까지 나왔다.
생태계의 보고이자 지하수 함양지대인 제주 중산간은 제주의 미래자산이라고 해도 과언이 아닐 정도로 매우 소중한 곳이다. 투자유치라는 미명 아래 조금씩 파헤쳐 왔고 지금도 현재 진행형이다.
2012년 기준으로 중산간의 허파인 곶자왈 109㎢ 가운데 18.78%인 20.6㎢가 개발돼 곶자왈 지역 내 지형 및 지질의 원형이 파괴되고 천혜의 생태계 복원 능력이 상실된 것으로 평가되고 있다. 이에 더하여 국토계획법에 근거하여 중산간 지역을 개발진흥지구로 지정해서 관광.휴양 형 리조트시설을 설치할 수 있도록 개발가능성을 열어 놓았다((제주특별자치도법 제243조 제11항, 동법 제51조 제3항 제1호 참조).
이와 같은 난(亂)개발의 배경 또는 원인은 어디에 있는 것일까. 법제도적 관점에서는 2009년 제주국제자유도시종합계획을 변경하면서 3개 단지, 20개 관광지구가 폐지되면서 개별허가방식에 의한 관광개발을 허용하였기 때문으로 보여 진다.
구(舊) 제주도개발특별법에 근거하여 1994년 수립된 「제주도종합개발계획」에 의하면, 관광개발은 3개 단지와 20개 관광지구 내에서만 허용하되 그 이외 절대(오름, 해안경승지 등) 및 상대보전지구(중산간), 특별관리지구에는 제아무리 관광수요가 급증하더라도 도의회의 동의 없이 개발할 수 없도록 원칙을 세웠으나, 이런 개발 규제가 점차적으로 완화되기에 이르렀다.
와환위기에 따른 구제금융(IMF) 사태 후에 제주사회는 1990년대 제주도개발특별법의 시대(=전자)에서 2000년 국제자유도시특별법의 시대(=후자)로 전환되었는바, 이 시대의 개발기조는 자유로운 투자를 위해 걸림돌이 되는 각종 규제를 혁파하거나 완화하겠다는 것이었다.
'전자'에서는 법제도적으로 개발의 수권(授權)이 제주도에 귀속되었으나, '후자'에서는 그 권한이 중앙정부와 제주도로 양분된 것으로 보여 진다. 특히 중앙정부의 대리인격인 국제자유도시개발센터(JDC)가 각종 개발사업 시행자로서의 역할과 기능을 수행하면서 제주의 가치 또는 정체성을 고려하기 보다는 국제적인 위락관광지 조성을 통해 ‘외화벌이’ 국부창출의 통로로 활용하려는 중앙정부의 숨겨진 의도가 엿보인다.
신화역사공원 조성사업에서 이런 면이 유감없이 드러난다. 2006년 7월 제정된 제주특별자치도법에 근거하여 「제주국제자유도시 기본계획」이 수립되었는데, 그 기본계획에 실린 제주국제자유도시 조성을 위한 7대 선도 프로젝트의 하나인 신화역사공원의 최초 개념은 제주의 신화․역사․생태적 가치를 살린 테마 공원을 조성하겠다는 것이었는데, 우여곡절 끝에 2014년 11월 27일자로 외자유치 촉진의 명분하에 신화역사공원 A지구에 외국인 전용카지노(1만683㎡) 시설이 가능하도록 그 조성사업변경이 이뤄졌다. 그 카지노 운영주체인 ‘리조트월드 제주’의 람정제주개발㈜-사업시행자 JDC-허가권자 제주특별자치도지사 3자간의 이해가 맞물리면서 거창한 계획 하에 곶자왈 140만평을 파헤친 신화역사공원은 마침내 변형되기에 이르렀다.
「2006년 제주국제자유도시 종합계획(보완)」에 따르면, 핵심 프로젝트(예, 영어교육도시사업, 헬스케어타운사업, 신화역사공원)와 전략프로젝트(예, 제2첨단과학기술단지, 쇼핑아울렛 개발) 모두 JDC가 주도적으로 추진하도록 하고 있으나, 위 종합계획은 최상위 계획이고, 법규적 효력을 가진 계획이므로 위 종합계획의 주요 내용을 변경할 경우에는 종합계획심의위원회의 심의와 도의회 동의절차를 거쳐야 한다. 그러함에도 그런 심의, 동의절차 없이 역사신화공원 조성사업 변경이 이루어진 것은 단적으로 난개발 사례의 하나로 볼 수 있다.
지난 20여 년의 개발사에서 난개발을 유형적으로 분석해본다면, 크게 네 가지로 분류할 수 있을 것이다. <첫째> 근거법령의 절차를 위반하여 개발인허가(변경 포함)를 해준 사례(예, 역사신화공원 조성사업 변경, 과거의 송악산 2중분화구 시설지구지정 등), <둘째> 법제도적으로 규제완화장치를 설정하여 난개발을 부추긴 사례(예, 곶자왈 휴양콘도, 리조트, 골프장사업 등), <셋째> 인, 허가관청이 개발관련 법령의 해석을 자의적으로 적용, 해석하여 난개발을 부추긴 사례(예, 송악산 관광지 개발의 경우), <넷째> 각종 개발인허가 전의 심의소홀 내지 그 후의 행정감독소홀로 인해 난개발을 방치한 경우(예, 제주시 노형동 드림타워 개발사업, 중산간 아덴힐 리조트사업 등)이 그 경우이다. 아래에서 그 사례별 현황, 법적 쟁점, 보완책 등을 살펴본다.
과거의 제주 관광개발은 골프장건설 등 대부분 관광시설에 편중되어 추진됨으로써 자연환경의 훼손 및 토양오염의 환경문제를 초래하였다. 2000년대 초경 제주국제자유도시 조성 특별법에 기초하여 민자 유치 활성화를 위해 도입된 것이 개별허가방식에 의한 관광개발인데, 그 법적 개념인 ‘투자진흥지구’ 지정을 통해 시설중심의 관광개발이 주류를 이루었다. 결과적으로 개발의 표적이 된 곳은 제주의 경승지이고, 그곳은 파괴되었다.
그나마 다행스럽게도 원희룡 도정이 2015년경부터 기존 관광개발과 숙박시설 위주의 투자유치 정책을 신(新) 성장산업 육성과 레저.문화체험 시설 등으로 전면 방향을 전환하였다는 것이다. <다음편으로 이어집니다.>
☞김승석은? = 현재 제주불교신문 편집인이면서 변호사를 하고 있다. 인터넷신문 <제주의 소리> 발행인 겸 대표, 제주도 정무부지사를 역임했다. 저서로는 대한문학 제53호 신인문학상을 받은 '나 홀로 명상'(2009년, 불광출판) 수상집이 있다.
