제주특별자치도 의회가 마련한 제주특별법 전면개정안 제390조(풍력자원개발대금의 부과ㆍ징수 등) 제3항은 '풍력자원개발대금 및 부가금의 산정방법ㆍ부과절차ㆍ징수절차ㆍ감면 등에 관한 사항은 도조례'로 정하도록 규정하고 있다.

헌법 제59조 조세법률주의 위반

그러나 헌법 제59조는 '조세의 종목과 세율은 법률로 정한다'는 조세법률주의 원칙에 따라 모든 조세는 반드시 국회가 정한 형식적 '법률'로 조세의 종목과 세율을 명시하여야 하고, 조례에 위임할 수 없다.

조세는 국세와 지방세 뿐 만이 아니라 부담금이나 기여금과 같이 명칭 여부를 불문하고 국가나 지방자치단체의 법령에 의하여 부과되는 모든 재정상 부담이 포함된다.

조세법률주의는 '법률'에 비하여 제정이 쉬운 '하위 법령'을 자의적으로 제정하여 함부로 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하고, 벌칙을 부과하여 국민의 기본권을 과도하게 침해하는 것을 막고자 하는 헌법의 기본원칙이다.

이 원칙은 헌법상 법률유보의 원칙으로 다시 강조되며, 국민의 기본권을 제한하려면 반드시 국회가 제정하는 '법률'에 명시되어야 하며, 국민의 기본권을 보장하기 위한 가장 기본적인 헌법원칙이므로 조례라 할지라도 반드시 헌법의 기본원칙에 따라야 한다.

따라서 제390조 제3항이 정한 '풍력자원개발대금' 및 부가금의 산정방법을 도 조례로 위임할 수 없으며, 제1항이 풍력자원발전대금을 '부과 징수할 수 있다.' 하였는데 대금을 부과하던지 말던지 하는 재량을 도지사에게 부여할 수 없다. '한다' 혹은 '하지 않는다'라고 명시적으로 규정하여야 법률이 성립될 수 있다.

제405조(제주환경보전기여금)도 마찬가지이다. 몇 년째 헌법위반 문제로 공전을 하다가 이번에 마련된 이 규정은 관광숙박업과 대여 자동차 '이용자'에 대하여 '환경보전기여금'을 부과하도록 규정하고 있으나 '세율'이나 부과금액을 정하지도 않았으며, 조례에 위임하는 근거도 없으므로 법률 구조적으로 성립할 수 없다.

헌법상 비례의 원칙 위반

이 규정은 관광숙박업이나 대여자동차 '이용자' 이외의 친지나 친구의 집에 숙박할 경우, 도보와 자전거 여행자, 야영 또는 캠핑차량 이용자, 관광이 아닌 사업출장자, 공항-호텔 셔틀버스 이용자, 일반 교통수단(버스, 택시) 이용자는 환경보전기여금을 납부하라는 규정이 없으므로 차별대우 하는 격이 되며 헌법상 비례와 평등의 원칙에 위배된다.

또한 관광객인 관광숙박업과 대여자동차 '이용자'를 '환경오염원인자'로 특정하여 환경오염의 원인을 제공했다는 근거를 제시하기 어렵다. 호텔에서 숙박하고 대여자동차 '이용자'에게 추상적으로 자연환경보전과 생태계 증진에 직접 책임과 의무를 부과하여 느닷없이 '환경오염원인자'로 지목하는 근거를 찾기 어렵다.

관광호텔에 숙박 중이나 대여자동차를 이용하는 관광객이 "제가(관광객이) 제주도의 환경오염에 직접 책임이 있는 원인자입니까?" 또는 "제가(관광객이) 제주도의 자연환경을 보전하여야 할 직접적인 의무가 있습니까?"라고 반문한다면 근거를 제시할 수 없다.

황당한 문제는, 관광객이 공항에서 호텔로 이동하는 사이에 대여자동차를 이용하게 되면 환경보전기여금을 납부하여야 하고, 다른 관광객이 일반 차량(버스나 택시)을 이용하여 호텔로 이동하게 되면 환경보전기여금을 면제받게 된다. 관광객은 공항에 도착 순간부터 환경보전기여금을 납부하는 그룹과 면제받는 그룹으로 나누어지게 된다.

따라서 제405조는 환경보전에 직접 책임이 있는 '환경오염원인자'는 '사업자'인지 '이용자' 인지 명확히 정립되어야 하고, '형식적인 환경보전 기여금 납부자(사업자)'와 '실질적인 환경보전 기여금 납부자(이용자; 관광객)'의 관계가 명확하게 설정되지 않으면 이 개정안은 법률적으로 성립될 수 없다.

또한 숙박시설 '이용자'의 입장에서는 이미 숙박요금에 쓰레기와 하수 처리비용이 포함되었으며, 경유차량(전세버스) 입장에서는 이미 '환경개선부담금'을 납부하고 있으므로 추가로 '제주도환경보전기여금'을 납부할 경우에는 이중과세 문제가 발생하게 된다.

헌법상 과잉금지의 원칙 위반

제270조(제주관광기금 납부) 제5항은 '제주특별자치도 내에서 보세판매장 특허를 받은 자는 전년도 총매출액의 1% 범위 내에서 도 조례로 정하는 금액을 제주관광진흥기금에 납부'하도록 규정하고 있다.

만약에 제주도에 소재한 면세점 매출액이 2000억원이라면, 면세점은 국세와 지방세 이외에 (1) 총매출액의 1000분의 1을 특허수수료로 납부하여야 하므로 2억원을 국가에 납부하고, (2) 여기에다가, 특허수수료의 100분의 50을 (국가)관광진흥기금을 납부하여야 하므로, 1억원을 국가에 납부하여야 한다. 이 기금은 제주특별법에 의하여 제주관광진흥기금으로 전출된다.

그런데 문제는 제주특별법 개정안에 따라, (3) 제주관광진흥기금이라 하여 총매출액의 1% 범위 내에서 납부하여야 하므로 최대 20억원을 추가로 부담하게 되는 것이다. 동일한 한가지 세원인 면세점 매출액에서 같은 목적과 방법으로 과도한 부담을 추가로 요구하므로 이중과세에 해당한다.

따라서 서울과 부산 등 전국의 면세점 매출액이 훨씬 많으며, 상대적으로 매출액이 적음에도 단지 제주도에 있다는 유일한 이유 하나 만으로 추가부담을 요구하는 것은 헌법상 과잉금지의 원칙에 위반된다는 지적을 피할 수 없다.

국민의 기본권 보장은 국가와 지방자치단체의 책임

제주특별법 개정안은 국회와 중앙정부의 입법심사 과정에서 제주특별자치도에 위와 같은 헌법적인 논리로 해명을 요구받게 된다. 특별자치도니까 무조건 해달라 해서 넘어설 수 있는 사안이 아니다.

제주특별법 개정이라 하여 '중앙정부에 권한이양을 요구했다.'는 홍보용으로 쓰여 지고, 헌법원칙에 따라 거부되었음에도 '중앙정부가 홀대했다.'는 변명을 반복하면서 주민들을 현혹시키지 말았으면 한다.

특히 최소한 특별자치도라면 지방재정을 확충한다는 명분으로 과도하게 국민의 권리를 제한하고 의무를 부과하는 행정을 막기 위한 조세법률주의와 법률유보의 원칙이 헌법상 기본원칙이라는 사실을 깨달아 주기 바란다.

뿐만 아니라 국민의 기본권은 지방재정 확충보다도 더 우위에 있으며, 국민의 기본권을 보장하는 책임은 국가와 지방자치단체에 부여되었다는 사실을 이해하여야 한다. <다음 편으로 이어집니다.>

☞조시중은? = 제주특별자치도의 사무관으로 장기간 근무하다가 은퇴하였다. 근무 기간 중  KDI 국제정책대학원에서 정책학 석사, 미국 캘리포니아주 웨스턴 로-스쿨에서 법학 석사, 제주대학교 대학원에서 법학 박사 학위를 취득하였다. 현재는 제이누리 논설위원으로 활동하고 있다.