제주도에는 제주도만의 법이 있다. 무슨 제주도의 관습이나 제주 지역사회에서 통하는 관례를 비유적으로 의미하는 것이 아니다. 바로 '제주특별자치도설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법', 일반적으로 ‘제주특별법’으로 불리는 법률이다.
제주도에서 거주를 가지고 생활하면, 직간접적으로 제주특별법의 영향을 받을 수밖에 없다. 하지만 제주특별법은 제481조까지 규정한 방대한 법률이며, 그 밖에 시행령, 세부적인 조례까지 더하면 업무상 사건을 처리할 때마다 관련 법령을 찾아 그 의미를 유기적으로 해석하고, 적용하는데도 제법 시간이 걸린다.
특히 제주특별법은 제주도의 종합적인 개발과 보존에 중점을 두고 있기에 토지의 이용과 개발에 관하여 특별한 제한을 하고 있다. 그렇기에 제주도가 좋아서, 혹은 사업목적으로, 그 밖의 여러 가지 이유로서 제주에 내려왔다가 제대로 알아보지 않고 토지에 손을 대었다가는 제주특별법에 따라 형사처벌을 받을 수도 있다.
예전에 맡아서 진행하게 된 사건이다. 사건 당사자는 제주시 조천읍 바닷가에 위치한 임야를 구입하였다. 그 토지는 절벽 부근이어서 전망이 좋았기에 당사자는 가족들을 위하여 목재 데크와 테이블을 설치하여 휴식 공간을 마련하려 하였는데, 바닷가와 인접한 지표면이 무너질 것처럼 부실하여 개인적으로 골재를 구입하여 공유수면 일부를 매립하는 방식으로 이를 보강하였다.
이를 지켜본 이웃주민이 제주시청에 고발하였고, 이후 시청 담당공무원이 당사자에게 연락하여 해당 지역은 ‘절대보전지역’이어서 허가 없이 매립하는 행위는 법에 저촉된다고 하며 형사처벌 대상이 된다고 하였다. 당사자는 건물을 신축하는 것도 아니고, 붕괴의 위험성이 있는 본인 소유 토지의 일부를 자비를 들여 매립하는 것인데 관할관청의 허가를 받아야 하는 것에 대하여 납득할 수가 없었다.
이와 관련하여, 제주특별법은 ①한라산·기생화산·계곡·하천·호소·폭포·도서·해안·연안·용암동굴 등으로서 자연경관이 뛰어난 지역 ②수자원과 문화재의 보존을 위하여 필요한 지역 ③야생동물의 서식지 또는 도래지 ④자연림지역으로서 생태학적으로 중요한 지역 ⑤그 밖에 자연환경의 보전을 위하여 도조례로 정하는 지역을 ‘절대 보전지역’으로 규정하고 있다(법 제355조 제1항).
이러한 ‘절대 보전지역’에서는 도지사의 허가를 받지 아니하고 그 지역 지정의 목적에 위배되는 건축물의 건축, 인공 구조물과 그 밖의 시설의 설치, 토지의 형질변경, 토지의 분할, 공유수면의 매립, 수목의 벌채, 흙·돌의 채취, 도로의 신설 등과 이와 유사한 행위를 할 수 없도록 하고 있다(법 제355조 제3항).
당사자가 구입한 토지는 도조례로 ‘절대보전지역’으로 지정된 지역이었던 것이다. ‘절대보전지역’이라는 개념은 제주도에서 부동산 개발에 종사하거나, 건축을 진행하였던 경험이 있는 사람이 아니라면 알기 어려운 생소한 것이기는 하다.
그러나 누군가 신고를 하여 사건으로 불거지게 되면 '안전상 붕괴의 위험성이 있다'라는 것은 토지 소유자의 주관적인 평가에 불과하다고 보며, 토지 소유자가 사전에 행정관청의 허가를 받지 않고 인접한 토지매립을 하는 방식으로 토지를 보강한 것은 ‘공유수면의 매립’에 해당하여, 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처해질 수 있다(법 제473조 제2항 제1호). 실제로도 당사자는 형사사건의 피고인이 되어 벌금형을 받게 되었다.
당사자는 재판에서 이런 법이 어디 있느냐고 하소연하였다. 그리고 누가 이러한 법까지 아느냐고 억울함을 호소하였다. 그러나 법은 있었다. 제주도에만 적용되는 특별법이. 그리고 법률에 대하여 알지 못하였다는 사실, 소위 ‘법률의 부지’는 처벌을 면하는 사유가 될 수 없다. /한동명 법무법인 더바로 변호사
